建立和完善社会主义市场经济体制，是中国经济改革的主要目标，而实现公有制与市场经济的结合，又是社会主义市场经济的本质特征和实施难点。它既显示了改革的内涵和深度，又显示了中国的改革与苏联东欧向资本主义市场经济“转轨”的性质区别。这种改革内涵和目标的选择，决定了中国改革的演进方式、发展步骤和实际成效，也决定了这种改革的难度，表明它是一场真正意义上的制度创新，是一场“大试验”。
2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校讲话中强调：“要坚持和完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。”这再次表明，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，作为全社会所有制结构主体的公有制，尤其是作为国民经济和所有制结构主导的国有制经济改革一直居于中心环节和关键地位。国有企业改革启动和推进以来，按照中央的部署和政策要求，已经取得了重大的进展，但也存在一些需要继续探索的问题，同时也难以避免地出现了某些偏差。我们一定要坚定不移地走中国特色社会主义道路，抵御新自由主义和民主社会主义的负面影响，并在理论和政策层面自觉遵循社会主义市场经济的改革方向，在改革中贯彻落实科学发展观，坚持用科学改革的办法、科学发展的办法解决前进中的问题，认真总结经验，继续推进国有企业体制改革和发展国有经济。
一、发展国有经济的必要性及其改革的两大任务
现代社会中的国有企业是生产社会化的产物，是社会化大生产的一种组织经营形式。它的存在和发展具有深刻的社会经济基础和客观必然性。与奴隶社会和封建社会存在于自然经济基础上的国有经济不同，资本主义出现以后，国有经济不仅仍然存在，而且得到了相当程度的发展。15世纪下半叶，西欧许多国家就把采矿业、冶金业、金属加工业掌握在自己手中。国有企业在西方国家有了很大的发展，国有经济掌握着许多国家的经济命脉，在国民经济中居举足轻重的地位。20世纪80年代以来，由于新自由主义泛滥，发达市场经济国家的国有经济虽然有所下降，但其存在和发展的必要性并没有消失。在一些部门中，国有企业和国有资本的比重下降了，但又有一些新的部门或领域需要政府带头发展。这种曲折起伏的发展和新旧交替过程是科技进步、生产社会化和国内外左右翼政治力量博弈的必然结果。试图从社会主义低潮和世界范围的私有化逆流得出国有企业普遍无前途的结论，是没有根据的。
曾任美国克林顿总统经济顾问委员会主席的诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·E·斯蒂格利茨10多年来一直公开批评“私有产权神话”和“原市场教旨主义”。欧洲国家私有化20多年，国家资本仍然没有卖光，竞争性领域仍然有国有企业。德国银行中的“公有成分占40%”。在20世纪90年代末期，自由市场指数方面高居第三位的芬兰，目前在竞争性领域仍然存在一批国有企业，它们是高效和有创新的。而成功渡过了亚洲金融危机的我国台湾地区的银行中“公有成分”竟达到’57%。
现代生产力、现代市场经济要求相当比重的国有经济的存在，已经是确凿无疑的事实，它体现着一种经济发展的内在规律性。资本主义国有企业的产生，是生产力的发展迫使资本在事实上承认现代生产力的社会本性，不得不对资本主义私有制进行的一定程度的调整和扬弃。在本质上，它是生产的社会化与生产资料私人占有这一根本矛盾的产物，而在现实中，又把它限定在所谓弥补“市场缺陷”的限度内，表现为是资本主义国民经济整体发展的一种条件和保障。所以，马克思主义认为资本主义国家出现的国有经济是为整体资本家服务的。
资本主义国有经济作为一种对生产力的社会性质被迫承认的“扬弃”现象，虽然并没有根本改变资本主义基本经济制度的性质，但从一个角度反映出，社会化生产的发展要求与之相适应的生产关系的产生，已经是一种历史性的要求和趋势。社会主义公有制经济特别是其中的国有经济，就是适应社会化大生产要求的生产资料占有方式，是从根本上解决生产的社会化与生产资料私人占有这一基本矛盾的产物。社会主义国有经济是人类社会第一次出现的一种新型的社会主义性质的生产关系形式，其基本特征是消灭了生产资料资本主义私有制，从而消灭了私人经济剥削，建立起一种劳动者在共同占有生产资料的基础上的自主联合劳动方式，是满足全体劳动者的物质和文化需要、促进其趋向人的全面和自由发展的生产关系；它适应社会化大生产发展的需要，掌握全国经济命脉，代表着先进生产力发展的方向，是社会主义制度的最重要的物质技术基础和生产关系基础。
我国的国有经济作为最能适应生产力发展要求的部分，适应了经济相对落后的中国迅速工业化和自主发展的迫切要求。50多年来，国有经济始终是带动国民经济快速增长的主力军，始终是我国国民经济的支柱，并客观上带动和支持了集体经济和非公有经济的大发展，甚至长期承担高税收等多方面的重任和作出了自我牺牲。时至今日，仍有不少国有企业，尤其是大中型企业，至今然是经济实力最强、技术装备先进、管理水平高、人才济济、效益递增的市场型经济实体。
承认我国国有制经济的发展和壮大是符合社会化大生产要求的，是符合社会发展规律的，肯定计划经济条件下国有经济的巨大成效和历史作用，与要进行经济体制改革并不矛盾。我国经济体制改革的历史性启动，正是基于我们对计划经济体制及公有制经济状况的发展与我国生产力发展和管理水平的某种程度的不适应有了重新认识的结果。于是，国有经济改革存在着两大任务：一是国有经济结构调整和优化，即国有经济战略性重组，就是对“一大二公”状况的校正和产业布局的调整；二是国有企业制度和经营机制转换和优化，即建立适应市场经济要求的现代企业制度，探寻国有企业的市场实现形式和运行机制。前者是从宏观角度调整和改组我国国有经济的规模和布局，适应我国生产力（产业）发展和社会化生产发展程度的要求，以实现国有资本的宏观配置效益和国有经济在整个国民经济发展中的战略主导作用；后者是从微观层次改革我国国有企业的产权结构、管理体制和运行机制，探索适应市场经济要求的具有活力和效率的实现形式，保证国有资本的微观运营效益。只有两者有机结合，才能有效发挥国有经济在国民经济中的主导作用。
二、国有经济的战略调整依据和基本功能
从国民经济的宏观结构和布局上对国有经济实行战略性调整，从而使我国国有经济具有适度的规模、合理的布局、较强的控制力，保持在国民经济中的主导功能和社会性质，是国有企业改革的一项重大任务。
然而，我国继续进行国有经济战略调整和重组的依据是什么呢？这是一个需要深化研究和对待的问题。一些论著提倡的一种思路和做法，是以发达资本主义国家的国有经济约占10-20%的情况为标准，仅把国有经济的功能定位在弥补“市场失灵”上，并以此决定社会主义国有企业的数量和国有经济的规模。这好像是一个现实的、可取的、借鉴的标准，似乎是一个实践检验过的标准。但求真务实地科学分析，这实际上是很有问题的，因为它没有全面认识和把握我国国有经济的全部属性和多种功能。如果按照所谓市场经济中的国有企业只提供公共产品的理论，就会主张我国国有经济完全退出竞争性领域。且不说发达资本主义国家的国有企业事实上并未完全退出竞争性领域，它们还插足于汽车、采矿、钢铁、造船等行业，即便是说它们的国有企业已全盘退出了竞争性领域，我国的国有企业也不能完全退出竞争性行业。中国特色社会主义的基本经济制度和经济基础是包含国有经济为主导的。
应该承认，市场经济条件下的社会主义国有经济，仍然具有一般市场经济所要求的弥补市场经济缺陷的功能，特别是在社会主义初级阶段，在多种经济成分并存的情况下，一般企业特别是私营企业无能力和不愿意投资的基础设施、基础科研和高风险的高新技术产业，必须且只能由国家来投资。但仅仅这样浅层次来探讨我国国有经济的功能和规模是不够的。
现代国有企业产生和发展的现实表明，国有企业客观上具有两种属性：一般自然属性和特定社会属性。一般自然属性反映了社会化大生产发展的需要和市场经济发展的一般要求和特征，而特殊社会属性是反映由占主导地位的生产关系决定的国家性质和占统治地位的政治需要。现实中的国有经济，无论是资本主义国家的国有经济，还是社会主义国家的国有经济，莫不如此。因此，必须依据我国国有经济的全部属性来确定国有经济进行战略重组的依据。在确认要真正完善社会主义市场经济体制的条件下，在如何认识和对待我国国有经济的功能、地位和规模问题上，一定要认清国有经济的二重属性，不能只强调由资本主义市场经济性质所决定的经济功能和政治属性及由此决定的规模比重，淡化其由社会主义市场经济性质所决定的经济功能和政治属性及由此决定的规模比重，混淆两种社会制度下国有经济的性质区别。
社会主义国有经济与资本主义国有经济在服务对象、经营方式、运行机制等方面有某些共同点，可以借鉴其某些成功经验为我所用。但是，坚持国有企业和国有经济的社会主义市场经济改革方向，就要认识市场经济条件下国有企业的共性与个性，在承认现代市场经济中国有经济的共性的同时，注意区分社会主义国家的国有经济与资本主义国家的国有经济在性质、地位和作用上的区别。
其一，占主体的所有制性质和国家的性质根本不同，因而国家所体现的生产关系也根本不同。
社会主义国家是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主政权，社会主义国有经济是社会主义生产关系的现实载体，而资本主义国家的本质是为占主体的私有制经济和资产阶级服务的，因而是“总资本家”，其国有经济虽然具有相当部分的社会功能，但国有资本所有权和国有经济在本质上是属于资产阶级整体的。
其二，国有经济在国民经济中的地位和作用也不同。
资本主义国家的国有经济只在市场经济中起某些私有经济起不到的补充作用，处于国民经济中的辅体地位。在我国，国有经济是社会主义制度的主要经济基础，处于国民经济中的主导地位，发挥支柱作用和国民凝聚力的效应。国有经济作为社会主义市场经济的竞争性主体之一，作为社会主义生产关系的现实载体，是应该牢固确立的。正如我国宪法第7条所规定的：“国有经济即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固与发展。”具体地说，国有经济要注重发挥以下六个基本功能：一是基础服务功能，如交通、邮电、供水、供电、供煤等基础设施和公用设施，各种能源生产、矿山开发和整治山河等基础工业和基础环保的建设；二是支柱构筑功能，如钢铁、重化工业、汽车制造和军工等部门；三是流通调节功能，如由中央银行、商业银行和政策银行构成的银行系统及其他重要金融机构，多种股份制国有商业；四是技术示范功能，如拥有较强的研制实力和信息网络的国有经济组织（含国有科研单位）承担主要科技项目的基础研究和应用开发；五是社会创利功能，如各种股份制国有经济有必要在商业、日用工业品、耐用消费品、旅游等某些竞争性领域适度发展，以便直接为社会整体和劳动者整体谋利益；六是产权导向功能，如股份制国有经济系统以自身的雄厚实力和优势，通过竞争、投资和信贷等市场行为与机制，从企业内外部影响和制约非公有制经济，扬利抑弊，发挥其在社会所有制结构和产权制度变迁中的导向功能。
其三，国有经济管理体制和机制也有些不同。
在国家立法机构、行政机构与国有企业的关系、在国有资产管理组织及其内部的关系、在国有控股公司的内部结构和外部的关系、在国有企业决策机制和管理层的激励与约束机制、在职工的权益保护等诸多方面，资本主义国家是多模式的，但与中国社会主义特色的国有资产管理体制和机制也是有同有异的，有些区别还涉及到社会性质。
由此可见，在对国有经济进行战略重组、调整优化产业结构时，在国有经济需要保持控制地位的行业和领域，除了涉及国家安全的行业；自然垄断的行业；提供重要公共产品和服务的行业；支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业外，一般竞争性产业也不应该全面退出，可以适当收缩，主要应该在市场竞争中优胜劣汰地选择，而非用行政命令去随意大卖大送。现在在竞争性行业中有不少国有企业搞得很好或比较好，有的企业已经打入国际市场，是没有理由要用行政手段强制它们退出国内外所谓竞争性领域。特别是一些高度竞争性的产业，如装备工业，是工业的核心和基础，综合国力的根基。一国装备工业的发达程度，是国家工业和科技水平的标志。如果我国工业的核心和关键部分被外资控制，那么，国家将失去对工业发展和技术进步的主导权，我国经济独立和政治独立的基础将被侵蚀，中央增强自主创新能力、振兴装备制造业的方针将失去前提。国有经济的战略布局调整必须有利于自主创新和科学发展。
三、搞好作为国有制主要实现形式的国有控股公司
我国国有企业的特定社会属性，决定了它要突破作为校正市场经济失灵的补充作用和地位，国有企业也应该成为市场经济微观活动主体的主力军和领航舰。这样，怎样把国有企业塑造成真正的市场经济活动主体，就成为改革中的一项重要任务。
计划经济条件下的国有企业不适应市场经济的要求，不意味着国有企业天然和永远不能适应市场经济运行的条件和要求。这可以通过国有企业体制改革来探索国有企业适应市场经济要求的实现形式和运行机制。计划型国有企业向市场型国有企业的转变是一种历史的必然，但这决不是否定国有企业，而是要找到符合市场经济要求的新的实现形式。必须明确，我们所说的“国有企业改制”，本应是改革体制和机制，包括产权结构的调整和重构，而不是把国有制改为非国有制，即根本改变所有制的性质。把“国有企业改制”理解为非国有化或私有化，这只是有的地方和部门的潜规则和做法，在中央文件里是找不到依据的。
国有企业改制的重要内容是塑造市场型国有控股公司，也就是说，要使国有控股公司成为国有制的主要实现形式。坚持社会主义市场经济的改革方向，就是要在承认股份制是一种资本构造和企业组织形式的基础上，努力实现国有制经济与股份制的结合。不能只强调其由市场经济和社会化生产决定的一般属性，淡化其由特定生产关系决定的特定社会性质，混淆公有制为基础的现代企业制度与私有制为基础的现代企业制度的性质区别。不能把建立现代企业制度，变成照搬照抄西方资本主义股份制企业制度。要使股份制成为公有制的实现形式，还需要把公有制的内涵与股份制这种形式结合起来，进行真正的制度创新。如果混淆公有股份经济与私有股份经济的区别，认为股份制都是公有制，而且是所谓“新公有制”，就会混淆现代企业制度的不同生产关系基础的区别，取消把公有制与股份制结合起来的重大理论与实践创新的任务，放弃创建新型公有股份经济的努力，掩盖通过股份制推行私有化的主张。
通过股份制改革，市场经济条件下的国有企业，会有国有独资和国有混合经济两种基本形式，而在国有混合经济中，又有国有绝对控股和国有相对控股两种形式。在国有企业实行股份制改革的具体股权结构问题上，一些论著和舆论坚决反对国有控股，一概反对国有股“一股独大”，认为改制后的国有资本控股的企业，都根本无法做到政资分开、政企分开，都不能解决所谓“所有者虚置”造成的低效率。按照他们宣扬的市场化改革，必须放弃国家资本控股，使控股变为参股，或者干脆卖掉，让国有企业原经营者个人或个别人持大股，或者寻求中外私有公司来一起收购绝大部分大中型国有企业，并美誉为“深化改革”的主要措施。
当前，国有控股公司的高效运行有赖于以下四个具体制度和机制的建立和完善：第一，建立以政资职能分离为目标的国资管理系统。这是推行股份制和重塑国有企业制度的大前提。在该管理系统内设置三个层次：国有资产所有权的立法管理和最终监管归各级人民代表大会及其机构；国有资产所有权的行政管理归各级人民政府及其机构（国有资产监督管理委员会）；国有资产所有权的商务管理或产权管理归各种国有资产产权经营机构（国有资产的集团控股公司、开发总公司等）。应当尽快颁布《国有资产法》，从根本上确立国有资产管理的制度性架构。第二，建立以国有法人相互持股为主体的现代国有企业制度。因为我国不可能像资本主义那样利用股份制，让自然人持股或由私人资本构成的公众公司和机构持股及互相持股。企业融资要以间接方式为主（日本、德国就是以间接融资为主的，同美国的直接融资为主模式有很大的不同）。第三，建立以个人财产抵押为基础的经营者年薪制。这是集收入、财产、职位和荣誉等多重制约为一体的第三个制度要素，是具有中国特色社会主义的股份制内涵之一。我们既不能大规模搞股份私有化和经营者大量持股，又要充分激励国有企业法人代表和主要经营者。在这两难抉择中，只能以此来模拟而不是照搬私有产权的机制与功能。一些先行企业的验证表明，由上述多重制度制约下的公有企业法人代表的积极性和责任心，不亚于私人企业和经营者持股较多的股份制企业。在转型期内，这项制度应在国有股份制企业中迅速推行。第四，建立以党政互相兼职为特征的法人治理结构。进一步完善国有控股公司内部股东会、董事会、监事会、经理会（经理层）与党委会、职代会、工会之间的关系。这是社会主义国家推行股份制所要处理好的一个特殊矛盾。可以按照现代公司制度运行的规律和惯例及效率原则来界定各种组织的权利与职责，以防止“组织摩擦”、“机制扯皮”和“人力内耗”而导致内部制度费用（组织费用）过高。执政党的成员在非政权性质的基层经营单位均应有行政岗位，党政干部要互相兼职，使党组织的领导直接进入董事会、监事会和经理会等行政班子，在法人治理结构的机制内发挥应有的作用。
中外实证分析表明，国有控股公司并不意味着注定不能构造真正的市场经济的活动主体，并非天然不能实现政企、政资分开，并非天然没有高效率。目前，国有控股公司存在的弊病和问题，是科学的改革措施没有获得共识，是制度建设、机制创新不到位的表现。
四、科学发展与社会和谐离不开国有经济的发展
在现阶段，通过反思和探索来进一步搞好国有企业的改革、国有经济的战略调整和重组，充分发挥国有经济的主导作用，大力增强国有经济的控制力，具有多重的重大现实意义。
首先，对于全面落实科学发展观，转变经济发展的方式，实现国民经济又好又快地发展，意义十分重大。
科学发展观强调提高改革的科学性，增强改革措施的协调性，坚定不移地推进社会主义市场经济方向的改革，而国有经济的改革和发展都最直接地关系到这一方针。因为社会主义与市场经济有效结合的难点，保护生态和节能减排等可持续发展的重点，金融、投资和失业等调控的热点，经营管理不善和收入分配不公等弱点，科技创新和税收等的重头，均程度不同地取决于国有企业和国有经济的现实状态和发展走势。
其次，对于构建社会主义和谐社会及其经济基础，协调社会多层面的利益关系，意义重大。
构建社会主义和谐社会是我们党在开创中国特色社会主义事业新局面中提出的重大战略目标。一个社会和谐状态的出现，表现在多个方面，也有多方面的原因，但起基础作用的是由经济关系决定的利益关系。因此，经济利益关系和谐与否，有着决定性的作用。以包括国有制在内的公有制为主体的社会主义经济关系，是在共同占有生产资料基础上的劳动者分工合作和交换关系，人们之间的经济利益关系消除了对抗性仅存在非对抗性的差别，这是“本质和谐”的一种经济关系。生产资料公有制为主体，国家掌握经济命脉，就可以从全体人民的共同利益和全局出发，通过各种机制和手段，推进国民经济各部门、各地区和城乡之间的协调发展，这就可以从更大范围促进社会和谐，以实现改革的成果由人民共享的和谐发展目标。可见，构建和谐社会的社会主义经济基础是国有制主导、公有制主体，在这个前提下，多种所有制经济才能和谐地共同发展。
再次，对于自主创新和建立国家创新体系，维护和加强国家经济等安全，意义重大。
我国作为后发现代化国家，处于主导地位的国有经济是实现国民经济又好又快发展的关键力量。要实现国家的赶超型发展，必须建立国家创新体系。而在国家自主创新体系中，国家创新战略的引导和国有大中型企业作为创新的重要主体，是非常关键的两个环节。战略产业关系到国家的安危，关系到国家在世界经济政治乃至军事事务中的战略行动能力。战略产业对提高综合国力至关重要。因此，在这个领域，必须刹住向跨国公司贱卖国企、无原则追捧外资的歪风，改变国有排头兵企业逐渐被外资“斩首”并购的失序状态，并尽快发展和壮大具有自主核心技术和自主名牌的国有控股公司和国有跨国集团。
（原载《江西社会科学》 2007年第10期，第二作者为毛立言）