国有制就是国家所有制，是指以国家为主体的财产权利关系。国有制的实现形式是指归属国家所有的生产资料的产权安排及组合，包括国有资产的所有权、使用权、处置权、支配权、收益权等“权利束”的分割问题。在不同的时期，为适应生产力的不同发展程度，国有制应采取不同的实现形式。
按照经济学的一般原理，所有制关系是生产关系的核心内容，决定着生产关系的性质。但是，在生产关系性质不变的情况下，同一所有制又可以采取不同的组织形式或实现形式。因为随着生产力的不断发展，生产关系及其实现形式也在不断变化，以适应生产力发展的要求。同样，作为公有制重要组成部分的国有制及其实现形式，也是随着生产力的发展不断发生变化的。在不改变国有制的前提下，适时对国有制的实现形式进行创新，是解放生产力，发展生产力，不断完善社会主义制度的重要途径。邓小平同志指出：“在生产关系上不能完全采取一种固定不变的形式，看用哪种形式能够调动群众的积极性就采用哪种形式。”[1]我们要遵循马克思主义关于产权的基本观点，根据生产力的发展状况，不断地调整生产关系，进行体制改革，但改革的是国有制的实现形式，而不是取消国有制本身。
马克思主义的国有制理论
马克思的国有制理论是社会所有制理论的一个重要组成部分。马克思关于社会所有制的设想，是在分析资本主义社会基本矛盾的基础上提出来的。资本主义社会的基本矛盾是社会化大生产同生产资料私有制之间的矛盾，解决这个矛盾的唯一办法是消灭私有制，最终实现生产资料的全社会所有制。
马克思认为，无产阶级取得政权以后，把土地、工厂等全部生产资料收归全社会所有；取消资本主义生产，把生产经营管理权也归社会掌握，“一切生产部门将由整个社会来管理，也就是说，为了公共的利益按照总的计划和在社会全体成员的参加下来经营”[2]；最后，社会总产品的分配也由社会进行，社会依据一定的比例进行扣除以后，剩下的部分则作为生活资料分配给社会成员消费。马克思对纯粹社会主义的所有制实现形式的具体构思表现在下面一段话上：“让我们换一个方面，设想有一个自由人联合体，他们用公共的生产资料进行劳动，并且自觉地把他们许多人劳动力当作一个社会劳动力来使用。……这个联合体的总产品是社会的产品，这些产品的一部分重新用作生产资料。这一部分依旧是社会的。而另一部分则作为生活资料由联合体成员消费。因此，这一部分要在他们之间进行分配。这种分配方式会随着社会生产机体本身的特殊方式和随着生产者的相应的历史发展程度而改变。仅仅为了同商品生产进行对比，我们假定，每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的。这样，劳动时间就会起双重作用。劳动时间的社会的有计划的分配，调节着各种劳动职能同各种需要的适当的比例。另一方面，劳动时间又是计量生产者个人在共同劳动中所占份额的尺度，因而也是计量生产者个人在共同产品的个人消费部分中所占份额的尺度。”[3]
在马克思和恩格斯看来，国有制经济是社会主义革命和发展生产力的手段。这是因为，无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量。不过，随着社会主义制度的建立，阶级和阶级对立将消失，国家作为一种阶级统治工具也将消亡“，国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。”[4]所以，国有制并不是所有制革命的终极目标。
同时，在马克思恩格斯看来，国有制也可能是社会化商品经济自然发展的产物，并突破资本主义私有经济的个人业主制和公司制的限制，在资产阶级社会里产生。而资产阶级国有制可以为无产阶级直接掌握生产资料，即转变为无产阶级国有制奠定最充分的基础。
由此似乎可以得出，马克思认为严格意义上的社会主义公有制的实现形式就是“社会所有制”，由社会来占有全部的生产资料，并具体组织、管理生产、分配活动；而在向纯粹社会主义过渡的历史阶段，可以先采取国有制这一公有制的实现形式或财产组织形式（撇开合作经济不谈）。
马克思恩格斯设想的社会主义社会是建立在生产力和管理水平高度发达的资本主义社会的基础上，但实际上广义的社会主义制度都是建立在生产力和管理不发达的社会。列宁从这个事实出发，发展了马克思主义的国家理论。他认为国家的消亡是一个漫长的过程，首先消失的是国家的政治职能，而国家的经济职能，即组织、监督生产和进行分配的职能，只有到了人们能自觉遵守人类的一切公共生活的基本规则时才会消失。“计算和监督是把共产主义社会第一阶段‘调整好’，使它能正确地进行工作所必需的主要条件。在这里，全体公民都成了国家（武装工人）的雇员。全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人。全部问题在于要他们正确遵守工作标准的条件下同等地工作，并同等地领取报酬”，“整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂。”[5]根据列宁的构想，在向共产主义过渡的第一阶段，国家将存在，因而广义社会主义公有制的实现形式为国家所有制，即由国家代表社会来掌握生产资料并按照计划来组织生产和实施管理。斯大林继承和发展了列宁的这一思想，并在实践中创造出被中国所模仿的传统意义上的国家所有制。
我国传统形式的社会主义国有制
我国的国有制是全民所有制的转化形式。我国社会主义革命取得成功以后，通过没收官僚资本和赎买民族资本的方式，建立了生产资料的全民所有制形式。但是，全体人民作为一个主体来具体支配全民所有企业的生产资料是不可能的，只能通过自己的代表去掌握和经营这些生产资料，这个代表就是代表全体人民利益的国家。因此，生产资料全民所有制就转变为国家所有制。
传统国有制的微观实现形式是国营企业。所谓的国营企业就是由国家所有和国家经营的企业。我国1954年《宪法》第六条规定：“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义发展的物质基础。”1982年《宪法》也规定：“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”
我国的国营企业是严格按照苏联模式建立起来的，一切土地、矿山等生产资料都是国家所有，除了国家以外，其他地方政府、各企事业单位和个人都不是国有资产的所有者。国家对这些生产资料享有占有、使用、支配、收益等权利，并对国有资产进行统一的经营管理。而国营企业仅仅是一个生产单位，其特点是：它本身既没有生产资料，也没有任何经营自主权；企业的领导由国家任命，对国家负责，企业只能按照国家的意志来组织生产；企业的生产资料由国家调拨，产品由国家支配；企业的利润，包括折旧也是国家所有，本身没有任何的收益权，工资、福利的多少由国家决定。可以看出，在传统国有制模式中，国家在作为社会管理者的同时，又是生产资料的所有者和经营者，因而造成了国营企业的“政企不分”。
建国初期，在生产力极端落后、资源短缺的情况下，对国有经济实行集中领导、统一经营，对于巩固全民所有制在国民经济中的领导地位，保证生产力的恢复和发展起了很大的作用。但是，由于传统国营企业中存在不少弊端，客观上有必要对这种组织形式进行改革。我国50～70年代进行的“行政性分权”改革，只是经营管理权在中央政府和地方政府之间的重新分配，实际上并没有改变国有企业的产权关系。因为所有权与经营权还是不属于企业而属于政府，企业还是没有任何经营自主权。可以说，“行政性分权”改革并没有改变国有制的实现形式，只是分为中央国营和地方国营。1978年党的十一届三中全会公报指出：我国经济管理体制的缺点是权力过于集中，因此，有必要在国家的统一计划指导下给企业下放更多的经济管理权。随后，我国进行“放权让利”改革，即政府向企业放权让利，扩大企业的经营自主权，规定企业可以按比例提取利润，建立归企业支配的资金等。1981年和1982年推行经济责任制，从多方面扩大企业的自主权；1983年进行利改税改革。政府向企业进行的这一系列“放权让利”的改革，扩大了企业的经营自主权，提高了企业的积极性。但是，从本质上说，“放权让利”只是一种物质激励，并没有改变企业是政府附属物的性质，国有企业还是“国有国营”，在实现形式上并没有出现本质性的变化。
1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国经济体制改革进入一个新的阶段，也标志着国有制实现形式的改变。该《决定》指出：国有企业缺乏活力的根源在于把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈，即所有权与经营权相统一。因此，从1984年开始，我国对国有企业进行“两权分离”的改革，也就是所有权与经营权的分离。国有企业的实现形式采取承包责任制。1988年2月国务院发布了《全民所有制工业企业承包责任制暂行条例》，承包责任制正式成为国有制的重要实现形式，它的主要内容是：包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补。实行承包制以后，国家作为所有者拥有国有企业的所有权，但本身不直接经营企业，而将企业交给承包者经营；承包者在合约期内，拥有合约规定的经营权和收益权。其中“包死基数、确保上交”是所有者所有权的实现机制；“超收多留、欠收自补”是对经营者的激励和约束。在承包责任制的产权结构中，既保证了国家的所有权，经营者的经营权得到落实，在一定程度上激发了企业的活力。
与传统国有企业“国家所有，国家经营”的形式相比较，承包责任制是“国家所有，企业经营”，是一种典型的“两权分离”，创造了国有制新的实现形式。但是，自1987年开始实行承包责任制以来，就存在着一系列问题：在国有企业中，既存在着国家政府对企业的干预，也存在着企业、个人侵吞国有资产的现象。一方面，企业和承包者为了获得更多的利益，常常采取各种“短期行为”；而国家为了减少损失，又采取各种行政手段对企业进行干预。可以说实行承包责任制并没有真正解决国有企业中存在的“政企不分”问题，也没有完全实现“两权分离”的目标。因此，实际生活中的承包责任制不是一种理想的国有制实现形式。
市场经济条件下国有制的实现形式
市场经济体制下进行制度创新，探索国有制新的实现形式，首先要解决的一个问题是：国有国营模式还要不要？回答是肯定的。国有经济是公有制的重要组成部分，是社会主义制度的主要内容。事实上，在发达的资本主义国家中，也存在着大量的国有经济，这主要是由市场本身的缺陷和国有经济的特点所造成的。我们知道，市场是一种配置资源的有效形式，但是，市场本身也存在着很多缺陷，如“外部性”的存在就是市场无法解决的。“外部性”指的是一个企业的经济行为会使企业以外的其它部门受损或受益的现象。“外部性”会产生正效应，也会产生负效应。正效应是指企业的经济行为所产生的利益外溢，使其他企业受益，本身收益减少；负效应是指企业的经济行为所产生的成本外逃，使其他企业受损，本身损失减少。在经济生活中，基础产业就是一种“外部性”很强的行业，道路的修建、水电的供应等都具有“外部性”。基础产业和基础设施的一个主要特点是：投资规模大，成本高。这些部门，私人一般不愿投资也无力投资，因而需要由国家来投资。
但是，国家投资以后，在所有权和经营权可以分离的情况下能不能由私人来经营，实行“两权分离”呢？回答是不行。诸如象道路建设和维护这类产业，具有外部正效应，使其他部门受益，本身收益较少，这与私人企业以利润最大化为目标相违背，因而私人企业不愿意经营。而象水电供应这些行业则具有“自然垄断”性质，由于投资规模大，一旦投资形成以后，一般就不会有其他投资者，所以容易造成垄断。如果由私人企业来经营，则在利润最大化目标的驱动下，私人可能以垄断高价等手段来获取高额利润，这不利于我国整体经济的发展。因此，这些部门仍需由国家来经营，以确保经济的稳定发展，但须改革其内外部的各种机制，不断提高整体效益。除此之外，还有国防工业、高新技术产业等也有相似的情形。
实行国有控股公司制，建立现代企业制度是市场经济发展的必然，也是国有经济一种有效的主要实现方式。江泽民同志在党的十五大报告中指出：要“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”；“不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中；国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。”这些指导性意见和已有的改革实践，为探寻国有制的主要实现形式，即推进以国有控股公司构造为目标模式的大企业集团的快速发展指明了道路。
国有控股公司是指通过持有其他公司达到决定性表决权的股份，而对该公司进行经营控制，并主要从事资本经营及其他生产经营的国有控股公司。国有控股公司的产权关系，既包括其外部与作为出资人的国家的关系，也包括其内部的产权关系。国有控股公司的外部产权关系应当遵循“高效、明晰、规范”的精神来加以界定，其要点是：第一，设立由省市县领导和社会专家兼职而组成的国有资本营运决策会议（或用其他名称也行，但应确立其法律地位）。它代表政府来行使政府出资人的职能，并下设具体办事机构来负责授权管理的日常工作。第二，国有资本营运决策会议同国有控股公司之间的联结纽带是资本，两者属于国有资本出资人与被投资公司的关系而非行政隶属关系，分别履行出资人职责和法人企业职责，并依照《民法通则》、《公司法》与《国有资产法》（须尽快颁布）等法律和法规来规范各自的行为。国有资本出资人的主要职责是批准公司章程，选派代理人，作出重大决策，如决定经营战略、调节资本收益、实施业绩奖惩等。
若以世界各国的控股公司内部结构为参照系，我国的国有控股公司内部产权关联的基本模式可发展成两种，[6]即垂直型和相互持股型。所谓国有控股公司的垂直型产权关联模式，就是由某一国有大型企业为母公司，通过股份参与层层控制子公司和孙公司，从而形成一个包含许多关系公司在内的“金字塔”式的产权结构。整个控股母公司垂直型产权关联模式包括三个基本层次：含分公司（非法人单位）在内的母公司，与母公司建立了产权密切的关系公司，以及与母公司有一定产权联系的参股公司。所谓国有控股公司的相互持股型产权关联模式，就是公司集团内两家以上的公司采取多种相互持股方式所形成的产权结构。在相互持股的控股公司内，母子公司和各个子公司之间可以反向持股和环状持股。其基本类型有两种：一种是两个公司（母子公司）相互持股。母公司若同多家子公司相互持股，便构成辐射形产权格局。也就是说，A公司分别与B、C、D……各公司相互持股，而B、C、D……各公司之间没有相互持股关系，仍然具有很强的独立性。另一种是多个公司环形持股。即A、B、C、D……各个公司之间相互交叉、多向和连环持股，具体可呈现为多角状、矩阵状和圆环状等多种画面。
不管采取何种类型的产权关联模式，国有控股公司的集团内部以产权为基础的管理和控制都分为两个基本层次：一是作为出资人的股东（政府、法人或自然人）凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对母公司进行管理；二是作为独立法人的母公司凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对各关系公司进行深浅程度不同的管理。其中，母公司对子公司的管理表现为多层面：（1）包括派遣董事和高级管理人员在内的人事控制；（2）包括某些资产使用权和处置权在内的资产控制；（3）包括内部融资和纳税在内的资金控制；（4）包括财务关系和财务人员在内的财务控制；（5）包括资本增减和重要合同签订等重大经营活动在内的事先报告控制。诚然，这些控制和管理不能构成对子公司的侵权，是有节制的和充分协商的。
总的说来，国有制与市场经济不存在无法克服的内在冲突[7]，市场型国有制的实现形式可以多样化，可以采取并适当改革“国有国营”的模式，但主要是采取国有控股公司的模式。
（原载《毛泽东邓小平理论研究》1998年第2期，第二作者为齐新宇，第三作者为吴集鎏）
[1]《邓小平文选》第1卷，第323页。
[2]《马克思恩格斯选集》第1卷，第217页。
[3]《马克思恩格斯全集》第23卷，第95页。
[4]《马克思恩格斯选集》第3卷，第320页。
[5]《列宁选集》第3卷，第258页。
[6]参见程恩富：《西方产权理论评析——兼论中国企业改革》，当代中国出版社1997年版。
[7]参见程恩富主编：《国家主导型市场经济论》，上海远东出版社1995年版。