一、关干国有资产管理机构的设置
（一）国外有代表性的国有资产管理机构的设置状况
1.日本是以大藏省为主的管理模式。国有财产的事务机关分为三种，即直接执行国有财产事务的执行机关（包括行政财产的管理机关、普通财产的管理处置机关、总辖机关）、回答执行机关咨询并提供帮助的咨询机关（包括国有财产中央审议会、地方审议会，旧军港城市国有财产处理审议会）以及进行监察的监察机关（国会、会计检查院、总务厅）。其中，普通财产的管理处置机关原则上为大藏省；行政财产的管理机关一般为各有关省，如机场由
运输省管理，国有林野事业设施由农林水产省管理，邮政事业设施由邮政省管理等。这是日
本的《国有财产法》明确规定的。
2.法国和前联邦德国是中央财政部和各主管部相结合，并以财政部为主的“双重监督”
管理模式。在法国，每个国有企业都有相应的中央主管部门，其中，经济和财政部是国有企业在财政方面的主管部门，每个国有企业的董事会中都有该部委派的代表。在前联邦德国，
十多个主管部负责对本系统企业的纵向管理，财政部代表国家对国有企业行使所有权。
3.英国是以中央各主管部和财政部相结合，并以中央各主管部为主的管理模式。财政
部主要负责财务指标的控制，并与主管部门共同进行企业投资项目的审查和评估。
4.意大利和巴西是以中央专门机构总理国有资产所有权、各控股公司分散管理国有企业的模式。管理分为三个层次。在意大利，上层是经济计划部际委员会和国家参与部中层是各级控股公司；下层是国有公司与企业。在巴西，上层是国家计划部、财政部和一般专业部；中层是各个控股公司；下层是参股的国有企业。财政部下属的国有企业局是国家统一管理国有企业的专门机构。
5.瑞典和挪威是以分权为主的管理模式。瑞典只在工业部设立了一个国有企业处，由8人组成，管理拥有9万雇员的国有企业的所有权。挪威工业部也只有大约8名工作人员，负责管理拥有5万职工的国有企业的所有权。
6.美国是集中与分散并存的管理模式。对一部分国有企业由有关的部、处以及根据国会的各种决议而设立的专门常设委员会来管辖；而对绝大多数国有企业，则采取出租或承包
给私人垄断组织的办法进行管理。后者在西方国家极为罕见。
（二）关于我国设置国有资产管理机构的若干主张
1.在全国和各省市人大分设全民财产委员会，现有的国有资产管理局并入全民财产委
员会，或者划归全民财产委员会领导，主持国有资产的管理工作。全民财产委员会负责保管、监督和管理国有资产，国务院、省市政府及其下属的各部、厅、局不再负责对这些财产的具体管理。各级全民财产委员会的国有资产管理范围不按地域划分，而按投资资金的来源划分。作为中介性的国有资产经营公司，则同全民财产委员会之下的国有资产管理机构签订合同，然后进行持股，派出董事，参与经营管理。
2.中央和地方分设国有资产管理机构。该机构是政府进行国有资产管理的行政机关，而不是经济实体。为了体现国有资产是全国所有的性质，还应在全国各级人大设置国有资产管理委员会，对国有资产的经营和管理实行监督。政府的国有资产管理部门不仅向所属政府负责，还要对人大国有资产管理委员会负责。另外，要设立各级和各种投资公司，进行跨行业和跨地区的自主经营。
3.只在中央和地方政府设立国有资产管理部门。全民所有制企业应由各级国有资产管
理部门代表国家直接对企业行使国家层次上的全民所有权，而由国有资产管理部门直接委托企业行使企业层次的所有权，并对国有资产管理部门负责。切忌建立形形色色的中介管理机构，如大一统的“国有资产经营公司”、“国有资产投资公司”等等。
4.只在中央政府设立国有资产管理部门。以二、三百个国家级大型企业集团母公司、投资控股公司为“金字塔顶点”，依产权关系向下发展数以千计的子公司和数以万计的孙公
司。
5.在中央和地方政府及国务院各专业部分别建立国有资产管理机构。国家国有资产管
理局向中央有关专业部委派出人员，组建该部的国有资产产权管理分支机构。
6.在中央和省市政府分设国有资产管理委员会，该委员会由同级的政府经济管理部门
和专业部门的负责人构成，并由同级党、政第一把手担任主任和副主任。该委员会的日常事务由下设的国有资产管理办公室负责。
（三）研究建议
依据国内外已有的经验教训、基本国情和市场经济原则，笔者认为，现阶段我国国有资产管理机构可设置和形成三大层次：
第一层次：国有资产的立法管理和监督管理机构。由于国有资产的终极所有权属于“国
家统一所有”，因而国有资产的所有权立法管理只能归全国人大，由全国人大代表全体人民实行全民资产的立法管理。同时，各级人大又是国有资产最终的监督管理机构。现有的各级
人大财经委员会可适当扩充人员，以便加强这方面的工作。
第二层次：国有资产所有权的行政管理机构。在中央、省（自治区和直辖市）、市、县各级政府中分别设置国有资产管理部和国有资产管理局，专司国有资产所有权的行政管理（非行业行政管理性质）。国有资产管理部只属国务院直接领导，而非同属全国人大“双重
领导”；地方国有资产管理局只属同级政府直接领导，同时接受上级国有资产管理部门的业务指导，而非“垂直领导”。除了上述各级，其他层次的地方政府和行政层次（如市建制的区、省建制的专区）均不设国有资产管理机构。另外，国有资产管理部也不向中央政府各专业部委（邮电部、交通部等）派出机构或人员。“政府分级监管”，主要通过上述各级国有资产管理组织系统来进行。
第三层次：国有资产所有权的商务管理机构，或称国有资产产权的经营管理机构。在国有资产所有权行政管理组织与企业之间，可建立大量跨行业和跨地区的国有资产产权经营机构。这种专司国有资产产权经营管理的机构可从不同角度进行分类。若按经营国有资产存在形态的差异性，拟分为：①实物性资产的中介经营机构（投资公司、建设开发公司等）；②价值性的中介经营机构（银行、信托公司等）；③无形资产的中介经营机构（技术开发公司、产权交易公司等）。若按中介经营机构的组织形式，拟分为：①各种专业性的投资公司和信托投资公司； ②股份经营公司；③集团公司，即企业集团；④专业性总公司。这种中介经营机构，可由现有的专业经济厅局和主管公司、企业集团的核心公司、大型联合企业的总公司、各专业银行以及某些国家垄断经营企业的主管部门等转型组成，也可由国有资产管理部门按需要新办。
二、关于国有资产理机构的职能和任务
在上述国有资产管理系统中，各种机构和组织的主要职能和任务是不同的。
1.全国人大在国有资产管理方面的基本职能和任务是：①代表全国人民拥有国家一切
资产的最终所有权，制定和颁布有关国有资产管理方面的法律，是国有资产立法管理的主体。②接受国务院关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督。
2.地方人大在国有资产管理方面的基本职能和任务是，接受同级政府关于国有资产管理状况的定期报告，并进行质询、调查和监督，但无权进行国有资产的立法活动，除非全国
人大特别授权。这里的地方人大特指省（自治区、直辖市）、市、县的人大。
3.国务院设置的国有资产管理部属于全国性专司国有资产所有权行政管理的主体，主要行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、国
有资产处置权，其管理目标是在有利于国家计划和宏观调控的基础上实现国有资产收益极大化。其具体职能和任务在于：①贯彻国家有关国有资产管理的法规和政策，代表国家拟定、
组织实施并监督执行具体的国有资产管理条例、方针和政策。②组织对全国管辖的国有资产
现状和变动情况进行调查、登记、统计和评估工作（含设在中国境外的国有资产）。③对直
属各类国有资产经营公司和国有企业集中实施管理和监督，其中包括经营方式管理（含发包、租货、合资、参股经营等）、人事管理（如派出董事、审批董事会和管理委员会）、投资管理、产权转让管理、收益管理、财务监督、审计监督等。④对行政事业部门的国有资产（含经营性和非经营性）进行直接委托责任制管理，如教育部门的国有资产可委托中央和地方的教育主管机构进行管理。⑤对某些特殊经济部门的国有资产进行直接委托经营责任制管理，如邮电部门的国有资产可委托中央和地方的邮电主管机构进行管理。⑥协调国有资产管理系统内部以及与其他管理系统的各种关系。
4.其他地方政府国有资产管理局，除了在管理范围和管理权限上与中央国有资产管理部有所区别之外，其管理的主要职能和任务是大致相同的。不过，要注意处理好国有资产所有权行政管理工作方面中央与地方及地方之间的相互关系，坚持国家统一所有，各级国有资产管理机构分别监管的原则；坚持投资、管理和收益相结合的原则，即贯彻谁投资，谁管理、谁受益的原则；坚持全国统一计划与发挥地方优势相结合的原则。
5.国有资产中介经营机构是指那些在国有资产管理部门管理之下，连结国有资产管理部门与企业之间关系的国有资产经营管理的法人经济实体。它与企业是投资者与经营者的关系。作为国有资产经营性的管理主体，它对国有资产进行所有权和产权的商务处理，即对国有资产进行直接的经营管理，以实现国有资产的保值和不断增值。其基本职能和任务是：①直接经营国家的投资，包括新建国有企业的投资，改造和扩建现存国有企业的投资，承租、兼并其他企业的资产，购置股份公司的股票等，即以投资者的身份从事各项投资业务，但不从事具体的生产经营活动。②对各类国有资产（国有企业）实行多方式的经营管理，如全权委托式资产承包经营管理、股份经营管理、租赁经营管理等。③努力实现国有资产的增值和资金利润率的提高，及时向国家依法纳税，按规定向国有资产管理部门承担还本付息和资金付费等项义务。④对所属国有资产（国有企业）拥有产权处置权，包括产权核销和产权转移两个方面，进行国有资产的合理配置和调整，负责所属国有资产的评估。⑤决定所属企业税后的分配比例，即企业的积累基金、福利基金和奖励基金按何种原则和比例提取，决定用于扩大再生产的基金是由企业自行使用还是上交集中使用的比例与状况。⑥负责为所属企业招聘或选派主要领导人，并定期考核和奖惩。
各类国有资产中介经营组织的特殊性，决定了在履行上述职能和任务时有一定的差异，
但它们客观上除包括一般企业的商品经营职能之外，一般还具有程度不一的纵向刚性协调职能和中介复合协调职能。前者是指中介组织对其所辖的占用国有资产的各类企业，具体通过有弹性的计划、组织、激励等管理手段，来协调其各自的生产经营大政方针和企业之间相互关系的职能。这种协调因中介组织的产权关系和地位而具有一定的权威性和强制性。后者是指中介组织在国家和直接生产经营企业之间所作的协调活动的总称，具体包括政府方针和政策的合理贯彻及其结果的检查和报告、企业生产经营情况的汇总上报以及有关政策建议的反映和处理等等。上述两种协调职能的发挥，均以尊重基层企业的法人财产权为前提。
此外，倘若不是单从国有资产管理机构，而是从国有资产的整个管理系统来看，还必须指出，经营使用国有资产的企业单位既是整个国有资产管理系统中被管理的对象，要对国有资产经营管理组织负责，又是一个独立的经营主体，在企业法人财产权范围内自主经营、自负盈亏。其基本职能和任务在于，以法人地位独立自主地开展国有资产经营管理组织授权的一切生产经营活动，以实现长期利润和资产收益的极大化。
三、关于国有资产管理部门与政府其他经济管理部门的关系
政府具有一般社会经济行政管理职能与国有资产所有者管理职能，这双重职能的合理实现，应体现在“一府两系、分类管理、全面协调” 的体制和模式之中。一个政府（从中央政府、省、自治区和直辖市政府，到市和县政府）均有两个系统；一是国有资产管理系统，主要与所有权相联系；二是社会经济调控系统，主要与行政权相联系。二者构成广义的国家宏观经济管理和调控系统。国有资产管理部门主要应同下列部门搞好分类管理和全面协调的关系。
1.与财政部门的关系。应建立复式预算，把生产建设预算与国家日常经费开支（非生产建设性支出）分开，分别由国有资产管理部门和财政部门充当执行主体。
2.与税务部门的关系。推行“ 利税分流” ，税务部门凭借行政权向经营国有资产的经济组织征税，国有资产管理部门以资产所有者的身份对经营国有资产的经济组织的税后利润实行管理。
3.与计划部门的关系。国有资产的投资主体和最终决策主体应是国有资产管理系统中
的各类经济组织，计划部门负责所辖地区的投资计划的综合规划，并对关系到国计民生的较
大投资项目实行参与管理和协商管理。
4.与银行部门的关系。银行系统依据国家投资规划、产业政策和效益原则，自主地作
出投资贷款决策，与国有资产投资主体保持独立自主和互惠互利的关系。
5.与特殊产业部门的关系。对于具有自然垄断技术经济特征的行业或特殊行业的国有企业，如铁路、航空、电力、邮电、烟草、银行、军工等，国有资产管理部门通过授权方式，将资产所有者大部分行政管理职能直接委托给相应的政府主管部门行使，并明确责任，加强监督检查。这些部门的行政权、行业管理职能与所有权管理是基本合一的。
6.与其他政府经济管理部门的关系。外贸、经贸、内贸、劳动、经委、司法、审计、监察、工商行政、统计等政府部门，是从不同的侧面对包括国有资产经营在内的全社会经济
活动进行行政管理和政策协调，但无权直接干涉和指挥国有企业。国有资产管理部门应与这
些机构保持全面协调的联系，并取得它们的支持。
7.与某些行业竞争性较强的现有政府经济管理部门或专业部委的关系。这些部门要向单纯行业管理转型，以至在政府精简机构过程中成为行业协会组织。在这之前，国有资产管
理部门要积极促进这类经济主管专业部门的职能转变。
（原载《外国经济与管理》 1994年11月20日）