党的“十五大”报告指出：要以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团；不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中；国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。这为现阶段大力推进以国有控股公司构造为目标模式的大企业集团的快速发展指明了方向。
一、国有控股公司的类型与发展动因
国内外关于控股公司的界定有歧见，而只有给出国有控股公司的如下定义才是准确的：它指通过持有其他公司达到决定性表决权的股份，而对该公司进行经营控制，并主要从事资本经营及其他生产经营的国有公司。为了完整地理解这一定义，还必须多角度地将国有控股公司加以分类：依据是否直接从事商品或劳务经营活动，可分为纯粹国有控股公司（国有投资公司）和混合国有控股公司；依据国家与公司的不同产权关联，可分为国有独资公司、国有直接控股公司和国有间接控股公司（含次级国有控股公司）；依据集资的不同方式，可分为国有有限责任公司和国有股份有限责任公司；依据经营的不同范围，可分为行业性的国有控股公司和综合性的国有控股公司；依据经营的不同地域，可分为地方性国有控股公司、跨地区国有控股公司和跨国家国有控股公司（国际性国有控股公司）。这些类型都是公有制的不同财产组织方式。在社会主义市场经济条件下，积极运用多类型的国有资本的控股公司方式具有客观必然性。
首先，从规模经济和多角化经营的动因看，国有控股公司的发展是生产力发展和资本集中的必然趋势。建于1988年的宝山钢铁（集团）公司，通过不断壮大核心企业，强化资产联结纽带，开拓新的经营领域等途径，截止1996年，已有24家全资子公司、47家控股子公司，其中境外子公司14家，境内中外合资子公司10家，含原紧密层企业在内的集团营业总收入为494亿元，实现利润总额36亿元，资本利润率达到8.69%，初步建立金融、实业和贸易三大产业体系，基本形成了综合性的跨国和多元经营的大型国有控股公司。然而，我国许多主导产业和名牌产品的生产集中度很低，规模效益极小。要迅速改变这一格局，只有通过市场竞争和政策导向，迅速改变国有资产“散、小、乱”的结构，“抓大放小”或“壮大并小”，发展大型和特大型的国有控股公司系统，建立新型的“二元体系”（加尔布雷思语），才能适应生产社会化和经营现代化的需要。
其次，从公司制度进化的动因看，国有控股公司的发展是现代公司形态演变和发达的一般趋势。从无限责任公司到有限责任公司，从家族式的古典小公司到经理式的现代大公司（钱德勒，1977），从柜台交易的股份公司到上市交易的股份公司，从自然人持股的股份公司到各种基金和机构持股的股份公司，从法人持股的公司和股份合作公司到国家直接持股的公司，从单项持股的公司到相互持股和环状持股的公司（奥村宏，1983），公司制度呈现出多样化和进化性，而国有控股公司便是一种变迁和发达的公司形态。在我国，它的出现和盛行是直接借鉴和利用西方经济文明的结果，是将占主导地位的国有经济与发达的现代公司相结合的一种发展趋势和有效形式。
再次，从国际竞争和跨国经营的动因看，国有控股公司的发展是积极参与竞争的重要趋势。当今世界围绕资源、资本、技术、市场、信息和人才的国际竞争日益激烈，跨国公司的地位和作用日趋增强，国际经济的区域性和集团性日渐明显。在这种形势下，中国仅有极少数象联想集团之类的小型跨国经营的控股公司，是远远不够的。加快发展具有跨国经营和国际竞争力的国有控股公司，其中包括培育几个综合商社，已端倪可察。
最后，从国有资产管理体制改革的动因看，国有控股公司的发展是构建新型国有资本营运体系的普遍趋势。原有不少西方国家的国有企业采取国有国营的行政管理体制，一些有潜在盈利性的企业时常亏损。新加坡等西方国家改革的走势之一就是按照公司法来改造国有企业，发展国有控股公司，使其全面参与市场竞争。我国为了实现体制转型，绝大多数国有企业也要采取国有股份制及控股公司的做法。尽管需要在反对独家垄断等问题上继续改进和完善，但中国石油化工总公司、中国航空工业总公司、中国有色金属工业总公司以及上海汽车工业（集团）总公司、上海纺织控股（集团）公司等，一大批多类型的国有控股公司的迅速组建和发展，适应了构建新型国有资产管理体制和国有资本营运体系的内在要求。
二、国有控股公司的产权关系
国有控股公司的产权关系，既包括其外部与作为出资人的国家的关系，也包括其内部的产权关系。国有控股公司的外部产权关系应当遵循“高效、明晰、规范”的精神来加以界定，其要点是：第一，设立由省市县领导和社会专家兼职而组成的国有资产管理委员会（或用国有资本营运决策会议等其他名称也行，但应确立其法律地位）。它代表政府来行使政府出资人的职能，并下设具体办事机构来负责授权管理的日常工作。第二，国有资产管理委员会（国有资本营运决策会议）同国有控股公司之间的联结纽带是资本，二者属于国有资本出资人与被投资公司的关系而非行政隶属关系，分别履行出资人职责和法人企业职责，并依照《民法通则》、《公司法》与《国有资产法》（须尽快颁布）等法律和法规来规范各自的行为。国有资本出资人的主要职责是批准公司章程，选派代理人，作出重大决策（如决定经营战略、调节资本收益、实施业绩奖惩等）。
国有控股公司内部的产权关联模式，同功能垂直型结构（U型，意为单一型）、事业部型分权结构（M型，意为多分部和混合型）等现代企业产权结构有较大区别，通常被威廉姆森等西方学者称之为控股公司型结构（H型，意为控股型）。诚然，大公司的产权和组织结构经常采取混合式。若以世界各国的控股公司内部结构为参照系，我国的国有控股公司内部产权关联的基本模式可发展成两种，即垂直型和相互持股型。所谓国有控股公司的垂直型产权关联模式，就是由某一国有大型企业为母公司，通过股份参与层层控制子公司和孙公司，从而形成一个包含许多关系公司在内的“金字塔”式的产权结构。整个控股母公司垂直型产权关联模式包括三个基本层次：含分公司（非法人单位）在内的母公司，与母公司建立了产权密切的关系公司，以及与母公司有一定产权联系的参股公司。我国现存国有控股公司的产权关联模式大都属于垂直型的。例如，东风汽车集团近年已初步形成垂直型的国有控股公司产权结构，具有四个产权管理层次：第一层，是作为集团公司的东风汽车公司；第二层，是作为母公司的东风汽车公司的全资子公司，具有独立法人地位；第三层，是东风汽车公司只拥有部分股权的控股子公司和参股关联公司；第四层，是东风汽车公司所属二级以下子公司及交叉持股公司。东风汽车公司依据不同的产权关联度，通过委派到相关公司的董事发挥作用，直接或间接地控制或参与集团内其他公司的经营决策。
所谓国有控股公司的相互持股型产权关联模式，就是公司集团内两家以上的公司采取多种相互持股方式所形成的产权结构。在相互持股的控股公司内，母子公司和各个子公司之间可以反向持股和环状持股。其基本类型有两种：一种是两个公司（母子公司）相互持股。母公司若同多家子公司相互持股，便构成辐射形产权格局。也就是说，A公司分别与B、C、D⋯⋯各公司相互持股，而B、C、D⋯⋯各公司之间则没有相互持股关系，仍然具有很强的独立性。另一种是多个公司环形持股。即A、B、C、D⋯⋯各个公司之间相互交叉、多向和连环持股，具体可呈现为多角状、矩阵状和圆环状等多种画面。据日本著名学者奥村宏1995年估计，在日本法人持股中有一半左右是相互持股。法人企业相互持股有利于稳定股东队伍和产权结构，防止外来资本的恶意收购，强化企业间的技术和经营合作，但也存在容易滥用资金来反复增资和乱用相互持股公司控制权等问题。
我国废除行政化国有产权制度，对国有企业实行市场竞争式的公司化改造，不可能象资本主义那样利用股份制，主要让自然人持股或由私人资本构成的公众公司和机构持股及相互持股。因此，利用国有控股公司的垂直型和相互持股型来重塑国有资本的产权结构，实属必然。其中，逐步发展法人相互持股的国有控股公司，是利大于弊的（吴家骏，1994）。这有益于股权的分散化和多元化，使国家直接持股的比重大幅度降低，进而淡化行政部门对国有控股公司及其营运的干预；同时，又有益于企业家阶层的形成，突出经营者群体在治理公司中的创新作用。诚然，眼下的首要目标是积极组建垂直型的国有控股公司，至于相互持股则是自然演化过程，千万不可强行搭配，拔苗助长。
不管采取何种类型的产权关联模式，国有控股公司的集团内部以产权为基础的管理和控制都分为两个基本层次：一是作为出资人的股东（政府、法人或自然人）凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对母公司进行管理；二是作为独立法人的母公司凭借其股份，以股东会和董事会为中介，对各关系公司进行深浅程度不同的管理。其中，母公司对子公司的管理表现为多层面：1.包括派遣董事和高级管理人员在内的人事控制；2.包括某些资产使用权和处置权在内的资产控制；3.包括内部融资和纳税在内的资金控制；4.包括财务关系和财务人员在内的财务控制；5.包括资本增减和重要合同签订等重大经营活动在内的事先报告控制。诚然，这些控制和管理不能构成对子公司的侵权，是有节制的和充分协商的。
三、发展中亟需解决的若干问题
第一，要不要用国有控股公司模式来改组国有企业集团?控股公司系统内各个企业的联结纽带主要是资本或产权，而目前我国企业集团内联结各成员企业之间的纽带不全是资本和资产，有些是基于上下级行政隶属关系的行政纽带联结，有些是基于生产经营协作关系的契约纽带联结。它们不合乎市场经济要求，或者联结缺乏稳定性和权威性。因此，对行政性和契约性的企业集团实行资产重组和资本重组，引入产权机制，尽快改造为国有控股公司体制，是十分必要的。这方面不乏成功的先例。如一汽已由原来产权不甚清晰的企业集团发展到目前拥有37个专业厂、12个全资子公司、11个控股公司、280多个成员企业的国有控股公司，是跨地区、跨行业、跨所有制的，集生产、销售、外贸、科研、开发和资本经营等多种功能于一体的特大型汽车企业集团，综合竞争力高居全国第二。
第二，要不要鼓励国有银行持股?法国除了由财政部代表国家直接控股之外，还由国有化金融机构间接控股。政府直接持股51%和独资银行持股49%而组成的法国工业参与公司（财政部控制的金融机构），曾对国有五大工业集团持股25%，而另外的75%股份则由政府直接控制。日本银行也积极参股产业公司从而形成一种银行资本和产业资本相融合的财团或“金融资本”（希法亭和列宁早就分析过）。我国出于市场自由组合和国际竞争需要，理应逐步鼓励银行资本与产业资本的相互渗透和混合生长，造就若干个国际级的财团型国有控股公司。
第三，要不要积极施展国有控股公司的资本经营功能?面对一些外资公司和私人公司大量购并和控股国有企业的挑战，国有控股公司一旦内部机制转换到位，就必须大力开展与产品经营有联系的资本经营，去激活肌体不佳的国有企业，以求资产重组和公司超速成长。资本经营意味着公司对可支配的生产要素进行运筹和优化配置，以实现资本增值极大化。它是以资本导向为中心的公司运作机制，具体有产权资本经营、金融资本经营、无形资本经营和实业资本经营等。即使在我国应重点发展的混合型国有控股公司，也要充分发挥其资本经营的功效。
第四，要不要大量新组建国有控股公司?现有的国有控股公司起源于三种状况：一是由政府授权大型企业集团或原行政性公司而转成的国有控股公司。其特点是，国有资产管理部门将现有企业集团的紧密层企业统一授权给核心企业来行使所有者管理职能，变核心企业为控股公司的母公司。如一汽集团、东风汽车集团、中纺机集团以及上海的住总集团等。二是由原政府专业主管部门改造而成的国有控股公司。其特点是，政府撤销所属行政性专业部、厅和局，国有资产管理部门将原来的专业主管部门及所属企业改造成为国有控股公司体系。如将化工部改组为中国石油化工总公司，将上海原纺织局改组为上海纺织控股（集团）公司，将原冶金局改组为上海冶金控股（集团）公司等。三是由政府有关部门为管理运作国有资本而新组建的国有控股公司。其特点是，根据政府或代表政府行使所有权的部门的委托，新建立控股公司性质的产权营运机构，管理运作存量或增量的国有资本和国有资产。如国内最早成立的深圳市投资管理公司等（各地称谓不一）。鉴于国有资产分布和组织结构的现状，当前除了特殊原因以外，发展国有控股公司应以前两种途径为主，并注意避免过度分散与过度集中的两种倾向。政府与国有控股公司的关系属于出资人与被投资企业之间的关系。
第五，要不要坚决防范国有控股公司的产权行政化倾向?人们担心，将原行政主管部门改组为国有控股公司，会出现新的产权行政化，这不是毫无道理的。因为原政府专业主管部门是一种“四合一式”的混合管理机构（据对改制前的上海市机电工业管理局的实证分析，该局共有189项事权，其中属于政府职能的有83项，占43.9%；属于社会职能的有34项，占18%；属于国有资产管理职能的有39项，占20.6%；属于企业行为的有33项，占17.5%）。现存的专业部、厅和局改组为国有控股公司，若人数、机构、机制和职能没有大的变化，或者改制不彻底，那么，极易出现“翻牌公司”或“婆婆加老板”，产权行政化管理甚至有过之而无不及。所以说，不是国有控股公司必然形成产权行政化，但必须依照《公司法》和市场规律，在上下之间、内外之间和左右之间的博弈中实行一步到位式的改制，而非零打碎敲式的改良，预防“穿新鞋、走老路”所导致的旧体制复活。
第六，要不要兼顾政府的社会性目标?国有控股公司应不再无代价地替政府担当社会性的经济和非经济的职责，而要以资本增值和盈利极大化为目标，平等地参与市场竞争。假如政府将宏观目标微观化，需要国有企业分担某种社会经济任务，那就必须给予减税、补贴或修改资产保值增值指标等相应的经济补偿。它需要平等地协商谈判与单独计算。诚然，某些特殊行业和国有企业则另当别论。因此，就一般国有控股公司而言，不是不可承担社会性任务和兼顾宏观调控目标，而是要有等价补偿地去积极完成。
（原载《理论与改革》1998年第2期）