新时代我国银行业深化开放与风险防范研究
——基于程恩富“金融业对等开放”原则
张嘉昕 、王庆琦
摘要:随着我国金融业对外开放步伐的加快，外资银行对我国的渗透日益明显。在国际比较视野下的研究发现：以美国为代表的发达国家银行业保护主义明显，严格限制外资的持股比例；而发展中国家银行业开放过程中则经历了惨痛的教训。在我国基本国情的前提下，并结合中美银行业对外开放的数据对比分析可见，中国银行业的开放程度已经较高。因此，现阶段银行业应谨慎对待外资持股比例问题，并加强金融业的监管，这对国民经济安全和可持续发展具有重要意义。在此基础上，我们提出了基于程恩富教授“金融业对等开放”原则下的政策建议。
改革开放40年来，我国社会主义经济建设取得了巨大成就，我国在全球经济一体化进程中的地位也愈发显著。随着对外开放进程的深入，外资银行在中国银行业的影响也不断扩大。1979年，第一家外资银行的代表处“日本输出入银行代表处”在北京设立，拉开外资银行在我国开展业务的序幕。2001年中国加入世贸组织，标志着我国中国对外开放水平进入新阶段，五年后，我国兑现当初“入世”承诺，取消了对一大批外资银行的业务限制，外资银行很快进入中国金融市场。随着国际金融体系之间的相互渗透，外资银行已经从起初的零零散散发展成为在中国金融市场具有重要影响力的因素。
当前，发达资本主义国家推行新帝国主义霸权，侵蚀其他的金融部门，从而控制该国的经济命门。而外资银行在我国继续发展势必会冲击国有银行业务，稍有不慎更会影响到我国金融业安全。因而，如何制定行之有效的金融开放政策、把握银行业开放程度以及加强监管是我们必须面对的问题。2017年4月26日，习近平总书记在中共中央政治局第四十次集体学习中强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分”，将金融安全问题提升至新高度。习近平总书记指出：“金融活，经济活；金融稳，经济稳。”[1]同年7月，习近平总书记在全国金融工作会议指出：“金融是国家重要的核心竞争力”，针对金融开放（包括放宽股权限制），“我们要借鉴美国等国家的做法，在实践中完善外资安全审查等机制”。 [2]
党的十九大报告提出了“坚持总体国家安全观”，这是基于新时代背景下为保证国民经济稳定发展而提出了治国方略。现阶段我们既要坚持国家安全，又要保障人民安全；既要积极促成国际金融合作，又要秉持自主对等的金融开放理念。基于新时代我国基本国情以及历史经验，不难发现：过度地降低外资银行的准入门槛会增加本国银行业内部风险。改革开放以来，中国没有爆发系统性金融危机的主要原因是严格把控外资银行在我国银行业的持股比例，国际资本规模较小，难以操控我国金融领域。正如程恩富教授指出，我国如果对外开放我国金融领域的股权限制，那么西方资本主义国家就会趁机对我国股市造成打压。我国仍处于社会主义初级阶段，金融业相对发达国家还比较落后，面对复杂的国际金融局势，中国应保持审慎的原则，把国家利益放在首位，监控外资银行控股持股比例，保证本国银行业的主动权。
一、发达国家银行业的“开放”与保护
发达国家以其金融自由度高自诩，但它们是以名义上的金融开放对外资进行种种限制，看似自由开放的西方世界实际上具有很强的保护主义行为，发达国家的大部分银行限制外资持股或者控股，以确保本国银行可以平稳开展业务。以下我们将对发达国家银行业的控股结构进行具体分析。
（一）美国
美国作为世界头号强国，一方面采取对外开放和拓展外国金融市场的政策，另一方面也坚持保护主义，对本国金融市场的准入权限严格把控。1991年，美国出台《外资银行监管促进法》，它通过禁止外资银行在美国境内吸收美国居民存款、禁止外资银行加入美国联邦存款保险系统等一系列举措，使境外机构难以进入美国金融市场。2008年，美国财政部颁布《关于外国人兼并收购的条例》对外资的进入与并购提出了十分严苛的要求。美国金融政策对外的口号越是高调，对内则越是严加管控。美国已经成功地将外资银行边缘化，使之难以触碰美国银行业的主流业务，从法律层面剥夺了外资银行与本国银行开展平等竞争的条件。最终的结果无非是两种：一是外资银行毫无资格进入美国银行业，二是即便有机会进入，生存周期也很短。为防止美国的金融资源落入外资手里，美国对外资入股本土银行业的占有比例也极其严苛，明确规定：美国有分支机构或代理机构的外资银行，在取得一家银行或银行控股公司5%股权之前，都必须得到美联储的批准。图1所描述的是2017年美国三大银行——富国银行、摩根银行、美国银行的大股东占比情况，可以看出：美国富国银行、摩根银行以及美国银行持股比例为5%以上的大股东均为美国本土金融集团，并且这三大银行的大股东构成基本重合。可见，美国银行业股权较为分散，同时各大银行的主要股东基本为美资控制的投资基金公司，外资金融机构参股比例较少。
图1：2017年美国三大银行大股东占比情况*
*数据来源：wind数据库。注：BlackRock,Inc.:又称黑岩集团，是美国规模最大的上市投资管理公司，位于美国纽约。The Vanguard Group:美国先锋集团，是世界上第二大基金管理公司，其前身为威灵顿基金。Berkshire Hathaway Inc.:伯克希尔·哈撒韦公司：美国一家保险和多元化投资公司。
同时，美国监管机构的评定标准也是极其不透明。它们通过主观的评判方法来裁决外资并购是否在美国金融安全的范围之内，外国资本一旦在美国企业持股超过10%，都会被外国投资委员会审查，而审查的结果基本都是不通过。另一方面，美国通过信用评级机构间接打压其他国家的金融市场。如1997年，美国穆迪公开宣布对山一证券降级，直接导致其股价暴跌和倒闭，而美国的美林公司趁机接管了山一证券，从而以极少的成本成功进入日本证券市场。美国所掌控的国际评级的话语权直接关系到其占有国际信用资源的能力，通过采取不断打压债权国的信用等级的方式来获取巨额利润，从而维护了美元的强势地位。
（二）日本
日本银行业在经历了20世纪80年的繁荣时期后，于90年代进入困难时期，由于国民经济陷入停滞，很多银行发生严重亏损。当前日本银行业处于金融复苏阶段，随着不良金融贷款率降低到4%的目标接近完成，日本政府宣称其金融再生计划实现，银行业基本走出困境。从历史角度看，由于日本政府对日本经济实行长期干预，外加上企业集团与银行业存在密切的关联，日本银行业形成了一种特殊的股权架构情况。
表1：日本主要银行的股东及持股比例（1996年，单位：%）[3]
由表1可知，1996年日本主要的10家银行的股东是由金融机构、其他法人、个人以及外国企业四类构成，其中金融机构与其他法人加总的比重超过80%，个人以及外国企业加总的比重占15%左右。当前，日本经济虽然取得好转，金融业开始重现生机，但日本银行的股东构成情况与1996年相比几乎没有差别，日本大型企业和主要银行依旧紧密关联。可以说，日本本土的大型企业控制了绝大部分银行，通过采取高度集权的股权模式使得银行业的行为与目标符合企业集团的利益。同时，日本银行业的股权较为分散，并呈现相互持股的特点。总而言之，日本银行业的股权模式决定了企业经营的核心是银行，企业通过股权控制整个银行业，从而形成更加紧密的经济体。
（三）欧盟
我们对欧洲的代表性国家——德国和英国——的银行业股权结构进行说明。2016年底，德意志银行公开了其股东情况。2016年，BlackRock与Wilmington分别持股5.95%，Paramount Services Holdings Ltd.（注册地：英属维京群岛）和Supreme Universal Holdings Ltd.（注册地：开曼群岛）分别持3.05%。中国海南交管控股有限公司在2017年2月持3.04%的股份。在德意志银行的全部投资者中，德资占56%，20%来自欧盟国家，18%为美资。回眸2009年，德国商业银行的股东情况发生重要变化，由于德国第二、第三大银行合并，德国安联保险集团持股合并后的银行近30%股份，成为最大股东。此外，德国政府在2009—2012年对本国商业银行持股均超过25%。2016年底，德国政府持有本国商业银行股份15%以上，德意志银行、BlackRock持股都低于5%，其他机构投资者占45%。再看英国，2017年，英国两大商业银行——汇丰控股和巴克莱银行公布了股东配比情况。由图2可见：汇丰控股的两大股东分别为BlackRock和平安资产管理有限责任公司，共占比12.02%，二者均为外资；巴克莱银行有四大股东持股比例在5%以上，共占比25.95%，并且均属外资。
图2：2017年英国两大金融机构大股东占比情况*
*数据来源：wind数据库。注：The Capital GroupCompanies Inc：美国资本集团公司，是一家投资管理公司。CapitalResearch Global Investors：美国资产管理公司。Qatar Holding LLC：卡塔尔控股。
最近两年，欧洲的经济一体化进程出现了重要波折，如欧洲先后经历了英国脱欧、德国的牙买加联盟谈判、苏格兰公投和意大利的五星运动等事件，这说明欧洲内部存在分歧，各自的利益冲突不容忽视。与发达国家金融危机如影随行的“逆全球化”现象（如特朗普政府挑起的与欧盟国家的贸易争端）很可能会使欧洲主要国家加强金融管控，尤其是限制外资对本国银行的持股比例。
（四）总结
通过对主要发达地区银行业股权构成情况的分析，可以得到如下结论：（1）美国银行业的股权较为分散，绝大多数为美国资本控制的资产管理公司，对外资进入进行严格的限制和管控。一旦金融危机爆发，政府也会以投资优先股的方式向各大银行注资，但是政府正常情况下不会持有普通股。（2）日本银行业普遍由日本本土的金融集团控制，外资占比较少，并且呈现出进一步加强的趋势；同时银行也是日本企业运营的核心内容，本国企业通过控制银行的股权来操控整个银行业。（3）德国政府直接对本国银行持有较高的比例，并且德国银行业的主要持股方来自德资。而英国银行业股权国际化的程度相对较高，部分银行的国外投资者比重超过本国投资者。在欧盟内部分歧加深以及特朗普政府对欧洲国家利益冲突愈发明显的情况下，欧洲国家的银行业很可能会走向加强保护且限制甚至排斥外资的局面。
综上所述，发达地区的银行业整体上对外资具有明显的管制，在严格限制外资对本国的持股比例方面拥有严格的法律体系，保障了银行业对外开放顺利进行。同时，发达国家银行业的股权结构一般较为分散，这有利于本国银行业平稳发展和金融市场繁荣稳定。
当前，银行业作为一国的战略性行业是国际资本力争控制的重点领域，同时银行业的覆盖范围广泛，直接关系到各行企业以及民众的利益。从历史的角度出发，我们发现：过度开放本国的银行业在短期内可能会促进经济繁荣，但从长远来看，如果没有很好的监管等配套措施，也很可能带来严重的社会经济问题。
（一）阿根廷
阿根廷曾以高金融自由度闻名于世，银行、证券领域开放程度较高，国有资本全面对外开放，国民经济的私有化程度举世闻名。1997年，外国资本已经控制了阿根廷银行业52%的股份，这一数字在1998年飙升至67%，此时阿根廷资产规模最大的前10家银行中有8家被外国资本控股主导。随着当局放弃保护本国民族经济，大力推行金融自由化，大幅度降低银行业准入门槛，导致外资在本国日益做大，政府对资本市场的监管和控制流于形式，金融控制权旁落于西方国家，这一恶果最终在2001年的金融危机时全面体现出来。
在金融危机爆发时，外资银行和被外资操控的本国银行根本就没有发挥金融稳定器的作用，而是与政府官僚和国内大商人相互串通，通过大量资本外逃和大规模洗钱活动迅速抽身，这无疑加重了金融危机的程度。短短两年内，这个曾被誉为拉丁美洲粮仓且具有丰富自然禀赋的国家迅速衰落。社会贫苦问题愈发严重，政局动荡不安，曾出现一个月内五位总统更迭。2001年10月至次年3月，约150万人民陷入赤贫，社会贫困人口比率达到42.6%，2002年10月，更升至57%。经济萎缩与社会福利衰退对老人和儿童的影响最为明显。儿童贫困率高达67%，8%的医院无法得到正常的药品供应。
（二）墨西哥
二战结束至20世纪80年代初期，国有经济一直在墨西哥处于主导地位，社会经济稳定。1982年，当局曾将60家私有银行中的58家国有化，政府由此取得了对银行业的绝对控制权。然而，在新自由主义思潮的影响和世界银行的直接干预下，新一届政府为争取解决债务危机于1988年推动了国有经济私有化进程。尤其是在银行业领域，大幅降低了外资准入门槛和取消了外资在本国银行持股比例的限制。从1990年起，当局颁布《股票市场法》、《金融集团法》等为外资进入金融业保驾护航，当财政部于1994年向18家外国商业银行提供许可证时，标志着墨西哥政府的银行业保护政策被正式终结。
为了获取高额利益，当局热衷于直接对外资出售国有银行的股份，而对后续监管漠不关心。这些被外资把控的银行对生产领域兴趣不大，而是将大部分资金用于证券市场投机，这意味着一旦发生金融危机，墨西哥银行业无法发挥应有作用。正是由于银行业对生产领域缺乏支持，国家实体经济萎缩于1994年陷入金融危机。然而，当金融市场上发生波动时（首先体现在墨西哥比索汇率的巨大震荡），墨西哥银行业的外资迅速地进行大规模资本外逃，这对金融危机起到了推波助澜的效应，人民对本国银行业完全丧失了信心。这场金融危机使国家损失420亿美元，通货膨胀率达到50%，工薪阶层的收入整体下降60%，35%的民众陷入贫困。[4]
（三）泰国
1989年起，泰国开始实施金融自由化政策，对国外的投资者开放本国银行业的业务经营限制和持股比例限制。1990—1995年，涌入的境外资金从91亿美元上升至219亿美元。[5]1993年，当局允许外资在曼谷期权金融中心进行期权交易。1995年，政府设立目标：力争于2000年前实现外资在本国的自由流动。这是一个脱离实际的规划，因为泰国经济当时没有达到金融自由化的条件。这主要表现在：其一，泰铢与美元挂钩程度较大，不能充分反映泰铢的真实汇率水平。其二，泰铢的存贷款利率水平过高，同比超过国际市场2倍。
表2:不同收入水平国家的银行业深化程度比较[6]
表2总结出了20世纪90年代中期，各类收入水平国家的银行业开放程度，其中泰国在人均GDP这一指标的数据为2414，银行业开放程度指标为97.8%。泰国整体属于中等偏下的发展水平，但其银行业开放程度已经超过高收入国家。此种收入水平与金融开放程度不匹配的现象违背了经济规律，使得泰国在1997年亚洲金融风暴中损失惨重，国民经济发展大幅度倒退，政局陷入长期动荡，生产建设停滞不前，人民生活水平一落千丈。
（四）总结
以上发展中国家不切实际的银行业外放过程说明了以下问题：首先，发展中国家的经济基础薄弱，如果盲目的推行大规模私有化，势必导致民族经济被外资控制，政府失去对国民经济的控制力。其次，政府应当对金融业进行有效监管。在上文银行业对外开放的例子中，政府受新自由主义经济思潮的影响，一味强调自由市场机制的作用，对外资入侵采取放任态度，最终导致了金融危机的爆发。最后，任何一个国家进行经济发展水平与金融开放程度不匹配的操作都是脱离实际的，而发展中国家由于缺乏足够的资本市场运作经验，会使这种操作带来更为严重的恶果。
实际上，诸如以上的经验教训还有很多。目前，全球金融开放成功的案例均为国内银行走向国外，在外国建立一套完整的金融体系和制度，而没有一个反向的成功案例。据世界银行统计，1980—2000年间实施了“华盛顿共识”这类金融自由化方案的105个发展中国家的平均经济增长率只有0.8%。事实胜于雄辩，发展中国家过早过快提高银行业开放程度未必会对社会经济发展产生促进作用，而一旦对开放程度把握不准确，很容易导致金融危机。我国应充分吸取他国经验教训，坚持我国银行业独立自主的发展思路。
（一）我国银行业开放的历史与现状
改革开放以来，我国银行业对外开放的程度有了很大提升，大体上可以划分为三个阶段。第一阶段为改革开放伊始到加入世贸组织之前。这一时期，我国银行业通过引入外资实现了对企业金融服务功能的提升。自1980年日本输出银行在北京设立了第一家外资银行代表处之后，外资银行不断涌入，至1993年，外资银行在我国共设立了76家营业性机构。[7]1994年，政府颁布《外资金融机构管理条例》，标志着外资银行在我国的发展进入规范化的发展轨道。
第二阶段为“入世”后至08金融危机爆发之前。这一时期我国逐步履行承诺，采取了一系列深化对外开放的政策。2002年，政府颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，取消了部分地区对外资业务的限制。至2002年，外资银行在我国共设立了180家营业性机构，211家代表处。[8]2003年，银监会正式成立，在随后的三年内相继开放了全国16个城市的外资银行人民币业务。2004年，政府颁布《外资金融机构管理条例》（修订版）及其实施细则。同年，香港上海汇丰银行以19.9%的股份入股交通银行。尔后，外资银行的覆盖范围逐渐扩大，以战略投资者的身份进入我国银行业。2005年，苏格兰皇家银行、瑞银集团、亚洲开发银行以及新加坡淡马锡控股以51.75亿美元的价格入股中国银行，收购价格为1.22元。[9]上市后，按照2007年5月10日盘中价格6.26元计算，四家外资银行净赚2419亿人民币。2006年，美国高盛、德国安邦集团及美国运通公司出资37.8亿美元（折合人民币约295亿元）入股中国工商银行，收购工行近10%的股份，收购价格为1.16元。上市后，按照2007年1月4日盘中价格6.77元计算，三家外资银行在不到一年的时间内净赚2460亿元人民币。同样的情况也发生在交通银行、兴业银行等大型银行以及渤海银行等地方银行内部。
第三阶段为2008年金融危机至今。为维护我国金融市场稳定，政府加强了监管力度，将重点放在银行业风险防范方面，银行业对外开放进程有所放缓。由图3可见，2007年在华外资银行总资产占我国银行业总资产的比重为2.36%，2008年金融危机爆发之后这一数字开始下降，2009年降至1.7%。最近几年，外资银行比重一直在较低的水平，但外资银行总资产呈上升趋势。如图4所示，2015年外资银行总资产较2003年增长近7倍。至2015年，15个国家和地区的银行在华共设立了37家外资银行、2家合资银行和1家外商独资财务公司，外国银行分行数量达114家，支行总数多达580家。[10]（见表3）
图3：2003-2015年外资银行总资产占我国银行业总资产比重情况
数据来源：CBRC2015 Annual Report
图4：2003-2015年外资银行总资产变化情况
数据来源：CBRC 2015 Annual Report
表3：中国外资银行机构（截止到2015年）单位：银行机构数目
数据来源：CBRC 2015 Annual Report
2017年底，中国银行业的总资产突破250万亿元，已有外资银行法人机构39家，直属母行分行121家。[11]就资产规模而言，我国银行业已经位居世界首位，是美国银行业资产规模的两倍，比欧盟银行业的总资产规模还要大。表4列出了外资银行持股中资银行比例的情况，截至2017年第三季度末，各地方商业银行的外资持股比例保持着较高水平，大多外资股东均为我国地方银行的主要股东，外资控股现象明显。
表4:我国部分地方性商业银行外资持股比例（截止到2017年第三季度末）
同时，我国监管机构在对外开放政策方面也起到了强大的推动作用。2017年3月，我国原银监会下发文件，提出在风险可控制的前提下允许外商独资银行、中外合资银行依法投资境内银行机构。同年，中美达成贸易协定，中国将允许外资金融服务机构提供信用评级服务，并将采取措施为美国电子支付服务供应商提供市场准入。2018年4月11日，博鳌亚洲论坛上宣布了中国金融开放的12个具体措施，其中一条为“大幅度的扩大外资银行的业务范围”。6月8日，银保监会决定取消中资银行与金融资产管理公司的外资持股比例限制，取而代之的是实施内外资一致的配比规则。而按此前规定，外资银行单独控股中国银行不得超过20%，联合控股中国银行不得超过25%。可见，以上一系列的政策措施又将外资银行在我国的市场影响力推向了新的高度。
（二）中美四大银行股权结构的对比分析
美国对外宣传新自由主义思想，敦促世界各国推进全面私有化和加快金融自由化进度，这给拉美国家、苏东地区和亚洲国家都带来了严重的金融灾难。而美国政府却对本国银行业持高度封闭的监管态度。据2018年福布斯的全球上市公司2000强数据，美国四大银行分别为摩根大通银行、美国银行、富国银行以及花旗银行，中国四大银行排名分别为中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行以及中国银行。以下，我们对两国四大银行的股权分配情况进行深入对比，以说明我国银行业的开放程度。
表5:摩根大通银行与中国工商银行前十大股东股权情况
表6：美国银行与中国建设银行前十大股东股权情况
表7：富国银行与中国农业银行前十大股东股权情况
表8：花旗银行与中国银行前十大股东股权情况
数据来源：网易财经-美股、网易财经-沪深。（注：美国四大银行数据截止到2018年4月5日，中国四大银行数据截止到2018年3月31日。）
根据表5至表8的数据整理，可以作出如下判断：中国银行业相对于美国而言开放度较高，并且股权分配较为集中。如表5所示，美国排名第一的摩根大通银行前十大股东均为美资，而中国工商银行前十大股东中，香港中央结算代理人有限公司为外资股东，并且位列十大股东第三名。从两国银行总体角度来看，美国四大银行中只有美国银行排名第九的股东Norges Bank Investment Management为外资性质，而中国四大银行中，每个银行的前十大股东均存在至少一个外资性质的股东，并且排在该银行股东前五名的位置。此外，从外资持股比的角度看，美国银行的股东Norges Bank Investment Management仅占美国银行总股份的1.09%。反观我国四大银行外资股东占比情况，在仅有一位外资股东的中国工商银行中，香港中央结算代理人有限公司占到该银行股份的24.33%，与Norges Bank InvestmentManagement的数据相差超过20倍，而中国建设银行的三位外资股东的总占比更是达到36.91%，与Norges Bank Investment Management的数据相差超过30倍。
我国尚处于社会主义初级阶段，正如习近平总书记在十九大报告指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”。[12]这说明，我国社会经济基础还比较薄弱，抵御金融风险的能力远不及发达国家。不应忽视的是，中国2015年股市大波动的影响并未消除，各领域的各类债务水平线很高，存在爆发系统性金融风险的可能。前文分析说明，中国银行业的开放程度已经高于美国，若此时进一步扩大银行业对外开放程度，很可能会造成国内金融市场动荡。政府和各类监管部门应当保持客观冷静的头脑，坚持独立自主原则，将金融领域的话语权牢牢掌握在自己手中。