政府对市场进行宏观调控是现代市场经济的一个基本特征。位于东亚的日本、韩国和新加坡这些后起的市场经济国家，能够在较短的时间里，一跃跻身于世界经济之前列，成为国民经济整体效率相对高、现代经济成功增长的国家，与它们能够结合本国的自然、政治和文化特点，在自由市场经济体制下，充分发挥政府的经济职能，运用行之有效和独特的调节机制是不无关系的。以日本、韩国和新加坡为代表，分析东亚国家在市场调节基础上的政府干预经济的特点，对目前我国改革宏观调节体系具有重要的借鉴意义。
一、逐步推行有政府指导的新型企业组织制度，是东亚三国宏观调节经济的微观基础。
企业是市场经济的主体，是市场经济运作的微观基础。无论是日本、韩国还是新加坡，本质上同欧美国家一样属于自由企业制度，不同之处是政府对企业的干预范围较广和力度较大。可以说东亚国家的经济起飞，是在其历届政府的强力干预之下，以垄断大企业集团为中心实现的。其突出表现为：（一）政府通过对国有企业的控制，直接占有重要的生产资料，掌握最重要的工业部门来参与经济活动，贯彻政府的经济目标和经济政策。因此，在产权关系上往往是国有资产占相当高的比重。如韩国全部工商业资本的60%曾属于国家资本；在日本627万个企业中，曾有1万左右是属于政府全部出资的公营企业；这些企业分布在工业，宇航、航空等具有战略意义的行业，保险等特殊行业，以及医疗、交通运输、广播电视、公用事业等基础设施和社会服务部门，这些企业同国民的日常生活及整个国民经济发展有着密切的关系。这些企业为政府运用国有资产参与这些领域的生产和经营、引导投资方向和弥补私人投资不足以及营造良好的市场环境，提供了微观基础。（二）通过法人持股来协调企业与股东的利益关系。日本各大集团企业之间普遍采取相互持股的方式。如三井集团的相互持股率1954年为15.11%；1990年为17.3%；同期三菱集团为24.39%；住友集团为24.66%和23.72%。值得注意的是，由于间接金融在日本一直占主导地位，证券市场不发达等原因，日本企业的股东中个人股东的比重很小，持股率一直很低。据有关资料显示，在日本已发行的全部股票中个人股东所持有的比重仅为30%左右，其余均为法人股东持有。1992年个人持股仅占23.2%，而法人持股却高达66%。法人持股使企业更加重视长远利益，避免了股东为眼前利益而左右企业经营，而企业的这种长远利益在一定程度上与政府的产业政策不谋而合。（三）在保护中小企业的同时，直接促成企业合并，鼓励垄断企业集团的发展。如日本在政府的认可和策划下，从50年代中期开始，先后出现四次企业合并高潮，从而形成了以三菱、三井、住友、第一劝银、芙蓉和三和六大金融系集团以及新日铁、丰田、松下等十大独立系企业集团为代表的日本大垄断组织。虽然这些垄断企业集团在数量上仅占企业总数的1.2%，但其销售额却占企业销售总额的63%。韩国从60年代起就采取了一系列偏重大企业发展的政策，包括将原来官办工业企业转给私人大企业，并在金融、税收方面提供优惠。1958—1980年，韩国投入中小企业的外资尚不足其外资引进总额的2%，其余部分全部投入大企业，从而出现了30家最大的联合企业控制了270个公司并提供了大约10%的国民生产总值（1985年）。由三星、现代等50个大财团生产的总附加价值达31.8亿元，占韩国GDP206.3万亿元的15.4%，特别是在制造业方面所创造的附加值高达16.8万亿元，占制造业总产值57.7万亿元的29.1%（1992年）。政府利用优先发展大企业政策调节机制（包括日韩大力发展综合商社这样的垄断企业），促进企业集团化，一是可以加快产业的组织化合理化过程，便于迅速建立国民经济骨干体系；二是这些大企业在生产上的分工和相对集中，为政府的宏观调控提供了良好的微观基础，便于政府的行政指导、金融税收等政策的贯彻实施；三是便于依靠集团力量联合进行科技和新产品开发、市场开发，推动主导产业发展，依靠群体优势发展规模经济，提高竞争优势。
二、适时调整产业政策，是东亚三国宏观调节的重要内涵。
缺少足够的自然资源而给经济发展造成困难，是日本、韩国和新加坡等东亚国家所具有的共同特征。在生产力及市场组织都处于相对不发达状态时，经济中的风险使不确定性往往很大，仅仅依靠市场机制，难以形成缩短赶超发达国家过程所需要的有效投资，有可能使资源的配置和使用达不到理想状态。因此，全面提高和增强各种现代产业部门，特别是与经济发展保障及其获得资源有关产业（未修改，请程老师再推敲）的国际竞争力，更为有效地利用有限资源，也就成了东亚各国政府运用产业政策进行强有力干预的动因。在日本，政府的经济计划只是对未来的一个预测，而卓有成效的产业政策机制，却是政府参与经济活动更具体、更现实的行动（建议修改为“途径”）。政府根据不同时期的经济发展目标，及时调整产业结构来引导和加速产业结构的合理化和高度化，同时从产业结构和产业组织两方面，向社会各部门分别指出属于需要加强、扶植、保护和调整的范围，对社会经济运行作明确的导向，从而使经济发展沿着政府目标轨道发展。如战后为重振日本工业，挽救当时濒临崩溃的经济并使其向市场经济过渡，政府实行倾斜式政策，扶持煤炭、钢铁两大基础产业，优先将大量资金注入这两大基础产业；50年代后期日本经济步入高速增长期，政府则通过与从事支柱产业的企业间恳谈制度、推行产业税制政策以及实行产业技术政策等，来协调企业的设备投资，增强企业技术开发能力，促进企业结构的改善；80年代以来，为了增强同欧美国家产业结构的互补性，减少贸易摩擦，则支持和引导企业增加研究开发，引进技术，因而在90年代取得了世界头号专利大国桂冠，促进了产业结构的高级化。新加坡政府在60年代为缓解国内严重失业压力，摆脱对转口贸易的过分依赖，则采取了发展和扩大劳动密集型工业制成品的生产和出口政策，增强了技术和管理能力，充分利用劳动力资源；70年代因劳动力工资水平提高以及东南亚地区劳动密集型产品出口竞争增加，政府从1979年开始了“第二次工业革命”，形成了以炼油、造船和电子等三大行业为核心的多部门工业综合体系；80年代后期，又再次调整产业政策，将国际金融服务、交通与通讯服务、贸易技术咨询服务等国际服务业作为产业发展目标，从而加速了新加坡经济向服务化、软体化转变。韩国工业化发展则是政府先后采取了“进口替代—出口导向—民间主导型”的产业政策，体现了先发展下游产业、后发展中上游产业，先两头在外、后扩大国内产业关系度的产业发展后向扩展机制，它与出口牵引机制相配套，克服了中上游产业因受需求制约而缺乏国内市场，以及因资金、技术和自然资源等要素制约而缺乏发展的能力问题，避免了后起市场经济国家工业化初始时所具有的企业组织松散、国内市场狭小、产业关联度低以及技术资金和组织能力缺乏所产生的弊端。总之，从三国产业政策调节的分析中可看到，不拘泥市场调节，立足于国情及国际变化，不失时机地调整产业政策目标，以此促进产业的发展和产业结构的高层次化，以及（建议修改为“促进”）规模经济与专业化分工体制的形成，是其共同的特点。
三、坚持实施较稳健的财政金融调节，是东亚三国宏观调控卓有成效的关键。
日本、韩国都始终保持着较小的财政规模。韩国财政规模占国民生产总值比重只有20%，日本28%，而同期的美、英、法、德国均在33一40%以上（1991年），但政府能充分利用好财政这一调节机制，从而较好地保持国家宏观经济的稳定。如韩国通过财政投资和财政贷款形式，直接形成国内固定资本，并带动私营企业的直接生产性投资的增加，使全国固定资产投资占国民生产总值的比重一直维持在平均30%以上的水平。这既适应了各发展期间产业结构调节，经济从内向型向外向型转化对社会资本数量和质量及构成变化的要求，又起到了使各类瓶颈因素对经济扩张的阻碍程度降到最低程度的作用。如60年代对铁路、通讯、电力等的投资，使韩国较早地完成了非耐用消费资料及其中间产品的国产化任务，并积极转向出口，同时也加快了铁路、化学等生产资料行业的进口替代；70年代为建立大规模工业集团、住宅区和自由出口加工区而进行的大量基础设施投资，有力地促进了机械、电子等现代重化工业的发展。值得一提的是，政府投资不是取代私人投资，而是补偿市场在刺激公共投资方面的有效作用不足。为体现中央对地方的宏观调控意图，韩国又多采取财政拨款方式来增强地方财力，而较少采用共享税，来达到调整地方政府间由于资源、税基和人口方面差异所造成的财政能力不平衡。日本颇有特色的财政预算体系（除了一般会计预算外，还有种类繁多的特别会计预算、政府关系机构预算和财政投资贷款计划），不仅不会大幅度增加国民的税租负担（原因在于特别会计等的资金主要来源于保险费、事业收入、利息收入、公债等），反而能使政府有充分的能力去实现租税特别措施和政策补贴等以及扶植产业（未改动，请程老师斟酌）。日本的财政能够较为灵活地转变其扶植重点，提高经济整体的应变能力，就在于日本的财政不负有直接为产业提供资金的责任和义务的特点。除此之外，日本还通过培育间接金融市场，来确保资金的有效供给。与经典金融市场理论和欧美模式不同，日本政府采取利率限制（即限定金融机构存贷款利率的调整范围）、金融机构业务领域限制（即长期金融与短期金融业务分离、银行与信托业务分离、银行与证券业务分离）以及内外市场分割（即交易货币种类、外汇持有和对外交易限制）等调节措施，来降低银行资金成本及企业筹资成本，维护金融秩序和稳定各子市场的效率运作和发展。这种融资体制有利于政府控制社会资金的流量和流向，配合产业政策的实施；有利于集中社会闲散资金，满足大规模设备投资需求，支持新兴产业发展（60—90年代，企业通过间接金融所筹措的资金始终在90%左右）；有利于发挥银行的监督作用，增强企业活力，保护投资者利益。
四、积极构建合理的价格调节机制，是东亚三国宏观调节的重要方面。
总体上东亚国家实行的是自由价格制度，但实质上各国政府都通过运用价格机制来规范市场、抑制通货膨胀。新加坡政府一直通过控制货币发行、控制利率以及消费基金，利用中央公积金制度等手段来严格控制物价水平，从而成为世界上通货膨胀最低国家之一，平均不超过4%，1994年只有3.6%。日本主要通过规定批发市场物价指数及定价标准来规范交易秩序和调节市场价格。如在全部农林畜产品中，政府规定的批发物价指数占78%，而对关系国计民生的则实行严格的政府定价，采取规定上下限的“安定带”价格制度。又如，政府对商品和劳务价格管制的产业占全部产业比重，按附加价值生产额计算，超过50%。由于公共事业费用具有“自然垄断”性质，因而由政府直接规定价格或认可；对农产品实行间接管理价格，分别采取安定带价格制度、最低价格保证制度、安定指标价格制度和交付金制度等。灵活运用各种物价管理政策，是日本政府维持物价稳定的关键，直接价格管理政策只在通货膨胀严重时期才加以实施，而间接价格管理政策中，不同时期实施的重点也不一样。在发生严重通货膨胀时期，以抑制总需求为主，而在物价上涨平缓时期，则以增加总供给为主。
五、灵活运用行政指导机制，是东亚三国宏观调节不可或缺的手段。
在经济起飞过程中，东亚各国为了切实加强政府在经济中的调控作用，都充分利用行政调节机制，来及时解决经济发展中出现的问题。日本政府是通过行政机关对私人企业采取“说服”、“劝告”的方法对其施加影响，使企业服从政府的意见，从而达到避免过度竞争，维持生产、投资和出口秩序的目的。而韩国则是通过组建各类经济宏观管理中枢，来负责主持经济发展战略及各类经济计划的制定和实施，强化政府的经济调控职能，确保政府干预的效率性。如经济企划院和国家经济研究咨询机构，是引导国民追求持续经济发展的官方组织。行政指导虽然不具有法律效果，但由于其简捷性、灵活性和时效性的特点，较之经济法规更能及时适应经常发生的变化，因此能够弥补法律的不足。况且，由于私人企业对政府官员的素质与工作水平比较信赖，行政指导和垄断资本的长远利益最终还是统一的，所以，这种调节方式在大多数情况下都能被私人企业所接受，从而成了政府干预民间企业经济活动的有效形式。值得提出的是，为了使行政指导调节机制更具有科学性和准确性，无论是日本、韩国还是新加坡政府，在制定计划和政策时所采取的程序，都是通过有学识、有经验的政府官员、企业经营者以及大学和学术团体的学者三方面的密切配合，相互交流信息，甚至交流职务或兼职，并通过各种三结合的组织形式（各种咨询机构、审议会）等来共同制定，以此克服下情上达的过程中常常容易出现的“信息瓶颈”，防止由于行政机构难以处理、消化大量信息而导致的信息“埋设、牺牲”乃至决策失误。同时还注意发挥各种民办官助的各种行业组织、咨询机构的咨询作用，通过它们将政府行政指导意图传达至企业，使其成为政府职能和智慧的放大器。
六、大力塑造以引进技术为主、引进直接投资为辅的高层次对外开放格局，是东亚两国经济起飞时宏观调节的战略方针。
后起市场经济国家在工业化过程中不同程度地存在着资金技术双缺口，为克服技术瓶颈和启动资金不足，日本、韩国政府都制定了一套鼓励技术引进和外资引进的政策，利用生产要素国际间的流动来填补期望与现实的缺口，利用资源的世界配置效益，享用后发性利益。在引入技术和资本时，又以技术引入为主。从1953年至1980年，日本从欧美先进国家引进的甲种技术共计24995件；1950—1970年，日本共引进26000项技术，为此支付技术进口费60亿美元，成为世界上引进技术最多和最善于引进技术的国家。但在经济起飞时期，引进外国直接投资并不多：50年代前半期每年约200—300万美元；1956至1960年的5年里，共6240万美元；1970年为11400万美元；1981年为4320万美元。韩国在经济赶超前期也具有相同特点。1962—1987年间韩国共引进技术4500件，为此付出专利费19.5亿美元。在
1970-1980年年均8.5%的GDP增长率中，技术的作用率（3.4%）大于资本的作用率（2.9%）。而韩国引进外国直接投资占引进外资的比例较小。1962—1983年，韩国所借的外国政府贷款（公共贷款）为124亿美元，约占引进外资总额的45%；同期商业贷款138亿美元，约占50%；而外国直接投资只占5%。只是到了80年代以后，韩国经济实力大增，才把外资政策重点放在直接投资的引进上，放宽了对外资的限制政策。此外，考虑到日本和韩国本身也有大量的对外直接投资，二者相抵后实际引进直接投资往往又是负数，所以，广泛地有重点地引进国外先进技术，这才是经济起飞时期日韩两国调控对外开放的战略重点。
比较日本、韩国和新加坡三国宏观调节的上述特点，对当前深化我国宏观调节机制改革的借鉴意义在于：
第一，要逐步确立现代国家调控体系在市场经济运行中的主导地位。如同大脑是人体运行的总指挥一样，一部高效灵敏的现代国家宏观调控体系，就好比是社会主义市场经济运行的主脑。国家机构是宏观经济管理的主体。这个主体的形象和行为直接关系到整个经济运行的效率。按照市场经济发展的客观要求，变革传统的行政干预体制，重置现代国家调控体系，是经济体制改革的一项重要的内容。由于我国属于后进的发展中国家，正处于计划经济向市场经济过渡（转制或转型）的时期，加上实行公有制主体型的所有制配置结构，因而国家调节在科学的基础上应比欧美国家甚至东亚国家略强一些。这是从东亚国家实行较强宏观调节而呈现“经济奇迹”的实践中所得出的一个结论。
第二，加快建立以公司制为主要形式的现代企业制度，增强国家宏观调节的有效性。眼下一方面，政企和政资没有合理分开，行政干预太强；另一方面，政府权威太低，宏观调控在众多“下有对策”面前部分失灵。鉴于此，必须重构独立的国有资产管理系统，重建市场型的国有企业制度。同时，要组建综合商社等多种形式的大型企业集团，发展法人持股为主体的股份企业，以便塑造国家有效调控所需要的微观基础。
第三，积极推行由财政、货币、计划、产业、收入、人力等各项政策构成的政策系统调
节。其中：在中央财力较弱的情况下，有必要突出经济总体计划导向和产业投资导向，运用多种手段使地方政府和企业的投资合乎产业结构合理化和高级化的要求；政府在实行金融调节方面，要通过科学试点，稳妥地发展证券期货市场，不要急于求快；中央和地方政府应对不同产品和劳务择用多种价格管理政策，细致地规范市场交易行为，抑制物价的过快攀升；政府要严格控制货币超量发行的源头——投资和集团消费的过度膨胀，降低高位通货膨胀。
第四，国家要精心调控引进技术和资本的战略活动。这主要包括：引进技术应以软件为主，硬件为辅；引进设备应以关键性单项设备为主，成套设备为辅；引进技术应同时引进先进的管理方法；坚决以放开的市场换取高新技术，防止国际资本在某些部门形成垄断；利用外资应以借贷资本为主，直接投资为辅；采取切实有效的调控措施，使外商投资符合国家产业指导方针一。
（原载《经济改革与发展》，1995年第8期，第二和第三作者分别为包亚钧、徐惠平）