从根本上说，搞活大中型国有企业的关键，在于加快整个国有资产管理体制的改革进程。本文着重探讨国有资产管理体制改革的目标模式、实施步骤及其他配套措施。
一、国有资产管理体制改革的目标模式
1.确立国有资产管理体制目标模式的理论前提。
传统的国有资产管理体制是建立在计划产品经济基础之上的，其理论前提就是排斥市场机制的计划产品经济观念，并据此形成“四化”：一是主张行政化，即政企合一，以行政手段为主进行资产管理；二是主张多头化，即“婆婆”多，以多个行政部门共同管理资产；三是主张实物化，即以实物形态为主实行使用价值的资产管理；四是主张单一化，即以封闭性的单一的产权结构管理资产。
我认为新型的国有资产管理体制应当建立在有计划商品经济的基础之上，其理论前提是要确立有计划的商品经济观念，并据此形成新的“四化”：一是强调经济化，即政企分开，政资分开，以经济手段为主进行资产管理；二是强调系统化，即以“一级所有、一府两系、分层管理”的系统管理资产；三是强调价值化，即以价值形态为主实行商品化的资产管理；四是强调复合化，即以开放性的、复合的产权结构管理资产。
2.国有资产管理体制的新模式。
针对以往国有资产管理的弊端，新的国有资产管理体制原则上应实行“一级所有、一府两系、分尽管理”的新模式参见图示。
（1）一级所有。从所有权的角度说，既然是国有资产，理应坚持国家一级所有，即国有资产的最终所有权只属于中央政府这一级，而中央政府各个经济管理部门和各级地方政府均不拥有国有企业的终极所有权。
（2）一府两系。与资产一级所有相适应，中央政府设置一个国家国有资产管理局（或部），集中行使国有资产终极所有者的管理职能；中央政府各个经济管理部门只从计划、外贸、价格、收入等不同侧面行使宏观调控职能，无权直接指挥国有企业。地方政府（如上海市人民政府）分设同级国有资产管理局，作为国家国有资产管理局（或部）在地方（上海）的分支机构，负责贯彻执行总局的方针和政策；地方政府（如上海市人民政府）下属的经济管理部门，如经委、计委、物价局、外贸局、劳动局等，也只是从产业、计划、价格、外贸、收入等不同侧面贯彻国家宏观调控意图，制定适合本地区的中观调控政策，而无权直接指挥国有企业。这样，一个政府（从中央政府到地方政府）均有两个经济系统：一是国有资产管理系统，二是社会经济调控系统。前者主要与所有权相联系，后者主要与行政权相联系。二者构成广义的国家宏观经济管理和调控系统。
上述思路是对另外两种思路的否定。一种思路认为，应推行国有资产股份化，并分别将股份划归中央、地方和部门所有，使资产所有权条块化和分散化，以利于所有权管理上的竞争。这种思路的缺点在于，各地区、各部门掌握众多的国有资产的终极所有权，势必使国有资产的配置和运营首先服从于本地区和本部门的局部利益，进而形成新的条块分割，妨碍社会主义统一市场网络的完善。另一种思路认为，为了彻底摆脱行政干涉，实行政企分开，国有资产管理机构不能隶属于中央政府和地方政府，而必须直属于全国人大和地方人大。这种思路的缺点在于，在目前新旧体制转换条件下，人大根本承担不起这项艰巨的任务；而在未来健全的经济政治体制下，只要依法办事，国有资产管理机构隶属于政府，也同样能够在国家的宏观经济调控权与国有资产所有权这“两权分离”的前提下，顺利地履行自己的职责。
（3）分层管理。全国的国有企业数量众多，规模不一，技术不齐，行业分散，地位相异。鉴于这种情况，试图创造出单一的资产管理方法，难免脱离实际而陷于空想。依据国内外经验和现状，可分别采取下列三种层次的管理：
一曰两层管理，即设有国有资产管理局和企业两个层次，譬如，对上海造纸机械厂、上海照相机总厂等大型国有企业，应直属上海市国有资产管理局管理；对上海金山石化总厂和上海宝山钢铁公司等特大型国有企业，应直属国家国有资产管理局管理。
二曰三层管理，即设有国有资产管理局、国有资产经营公司或国有企业集团、企业三个层次。一些关系到国计民生的重要企业集团应分属各省市或中央的国有资产管理局直接管理，如上海广播电视集团（共31）家企业就可直属上海市国有资产管理局；各省市或中央国有资产管理局也可设立若干国有资产经营公司，类似国外的控股公司和经营财团，作为国有资产管理局和大量国有企业的中介经营管理层次。
三曰四层管理，即设有国有资产管理局、国有资产经营公司、国有资产经营分公司或国有企业集团、企业这四个层次。例如，铁路、邮政、航空、长江航运等特殊行业，应由国家国有资产管理局所设置的国有资产经营公司来管理，但这些行业覆盖全国各地，为了便于分散管理，还须下设若干资产经营分公司或组建企业集团，作为总公司与众多企业之间的中介经营管理层次。各省市的国有资产经营公司一般可不设分公司，除个别例外（若经济发展规模过于庞大）。
 |
3.国有资产管理系统中各组织的职能和任务。
在上述新模式所勾画的整个国有资产管理系统中，各种机构和组织的基本职能和任务是不同的。
国家国有资产管理局（或部）是国有资产所有权的总代表，主要行使国有资产的某些管理和监督权、投资和收益权、资产处置权，其管理目标是实现长期资产收益的极大化。它是国有资产管理的主体，其具体职能和任务在于：（1）贯彻国家有关国有资产管理的法规和政策，代表国家制定、组织实施并监督执行具体的国有资产管理条例、方针和政策；（2）对各类国有资产经营公司、直属国有企业集团和国有企业实施管理和监督，其中包括人事管理（派出董事、审批董事会）、投资管理、产权转让管理、收益管理、财务监督、审计监督等；（3）对地方国有资产管理机构的工作负有领导责任，协调国有资产管理系统内的各种关系；（4）组织对全国国有资产价值的调查、统计和评估等。地方国有资产管理局主要受国家国有资产管理局的领导，参照以上具体职能和任务，负责综理本地区有关国有资产方面的事务，它同时也受地方政府的领导。
国有资产经营公司是国有资产管理局与国有企业之间的一个中介性法人组织，是经营国有资产的企业性公司。它作为国有资产经营性的管理主体接受国有资产管理局的委托，对国有的资产进行直接的经营和管理，以实现国有资产的保值和不断增殖。具体地说，国有资产经营公司的职能和任务在于：（1）依照国有资产管理局制定的条例、方针、政策和计划，对各类国有企业实行多方式的经营管理，如委托承包经营管理、租赁经营管理、资产经营责任制管理和股份经营管理等；（2）直接经营国家的投资，包括新建国有企业的投资，改造和扩建现存国有企业的投资，承租、兼并其他企业的资产，购置股份公司的股票等等，即以投资者的身份从事各项投资业务，但不从事具体的生产经营活动；（3）公司按照有关规定对所属国有企业资产拥有一定的产权处置权，包括产权核销和产权转移两个方面，负责所属国有企业的评估；（4）努力实现国有资产的增值和资金利润率的提高，及时向国家依法纳税，向国家国有资产管理局交纳一定比例的资产经营收益；（5）决定所属企业税后的分配比例，即企业的积累基金、福利基金和奖励基金按何种原则和比例提取，决定用于扩大再生产的基金是留给企业自行使用还是由公司集中使用；（6）负责为所属企业招聘或选派主要领导人，并定期考核和奖惩。国有资产经营分公司作为总公司的下属组织，应参照以上公司的基本职能和任务在所辖范围内行使职权，进行必要的经营管理。
国有企业集团是按产权关系联结的母子公司，规模较大的国有企业集团可以作为国有资产管理局或国有资产经营公司与单个企业之间的媒介经济组织，承担着对上接受国有资产管理局或经营公司的管理指导，对下管理协调各联营企业的产、供、销三环节和人、财、物三要素的重要职能和任务。其较为具体的职责因集团构成状况的不同而存在差别，这里不作详述。
国有企业是运用国有资产从事具体生产经营活动的经济组织，是独立核算、自负盈亏的商品生产经营者。其基本职能和任务在于，以法人地位独立自主地开展国有资产管理局或国有资产经营公司授权的一切生产经营活动，以实现长期利润极大化。国有企业既是整个国有资产管理系统中被管理的最终对象，又是一个独立的经营主体。
4.国有资产经营管理的主要方式。
国有资产经营管理的方式，必须符合国有资产全民所有的财产性质，按照有计划商品经济发展规律的内在要求，冲破资产经营中的行政垄断和经济垄断，实行多种形式的承包制、租赁制、资产经营责任制和股份制等经营管理体系。
（1）委托承包经营管理。
直接委托承包经营管理。国有资产管理局对极少数重要的国有企业，以承包的形式将国有资产委托给企业，即一级承包。
间接委托承包经营管理。国有资产管理局先对各类国有资产经营公司或国有企业集团实行委托总承包，然后国有资产经营公司或国有企业集团再对所属资产经营分公司和企业实行委托分承包，即两级承包。
不管采用何种委托承包经营管理形式（包括几级承包及全员、集体或个人承包的选择），都必须做到“三明确”：第一，明确规定各方的权利和责任。作为发包方，有权遵循有关法规和政策，对委托给承包方的国有资产经营状况进行监督与指导，有责任提供适宜的经营条件，但不包办或干涉其具体的经营活动；作为承包方，在承包合同范围内有权制定自己的资产经营战略和策略，在供、产、销和人、财、物等方面享有充分的自主决策权和支配权，并有责任促使国有资产的保值和不断增值，圆满完成承包指标和税、利、费上交任务。第二，明确规定考核指标。承包合同必须明确规定具体的考核指标及方法，以便运用科学的保值、增值指标来考核承包方的资产经营实绩。不同的行业可分设适合本行业特点的考核指标，并以本行业的利润率作为基数，而不能沿用一户一率的老办法。整个资产经营管理及考核指标的设定必须建立在价值规律基础之上。第三，明确规定“工效挂钩”措施。要以行业平均效益水平（主要指行业总资金利税率指标）为标准分类形成承包效益基数。根据企业效益水平与行业效益水平的高低差别形成若干分类，并以此确定各个企业劳动者总收入（含工资、奖金、福利）的增减幅度和数量，科学地实现“工效挂钩”。至于企业内部成员的收入分配和奖惩办法，则主要由该企业自行决定。
（2）租赁经营管理。
对某些中小型国有企业，国有资产经营公司可以对其实行租赁经营管理，即在公开招标选聘经营者和依据所租企业的国有资产价值收取一定数量租金的基础上，以签订租赁合同的方式，将企业的经营权让渡给个人、集体或全员。
在国有企业所有权不变的条件下，租赁经营和委托承包经营在很多方面均有相同之处。在租赁期内，国有资产经营管理部门不干预租赁企业的经营业务，其管理职责在于：第一，要较严格地按照全行业的平均盈利水平来合理地确定基数利润和租金；第二，为租赁企业招标选聘承租人；第三，签订租赁合同；第四，监督租赁合同的实施，严格兑现合同有关出租人的条款；第五，为租赁企业的经营提供力所能及的便利条件。
（3）资产经营责任制管理。
资产经营责任制与租赁经营责任制较为相近。它以资产评估、收益分享和经营责任为基本内容，通过与选聘出的经营者签订资产经营责任制合同的形式，将国有企业经营权让渡给经营者。操作时可以采取非股份和股份两种方式。
对此，国有资产经营管理部门的管理职责是：第一，科学地组织对企业资产的社会评估和再评估；第二，组织公开招聘，择优确定经营者；第三，与经营者签订资产经营责任合同，明确规定经营者承包的上交利润以及期满后资产增值等责任，规定经营者的权利和奖惩措施；第四，尽力为企业创造良好的外部经营环境。
（4）股份经营管理。
现代意义的股份制是指通过发行股票和建立股份公司进行生产经营的形式。目前，试行中的国有企业股份经营有三种：新建国有企业实行股份化；对现有国有企业资金总量实行股份化；对现有企业资金增量实行股份化。
无论属于哪一种情况，国有资产经营管理部门对股份化经营的国有企业的管理职责是：第一，组织或监督股份企业召开股东代表大会，选举董事会和董事长，派出代表国有资产经营管理部门的董事；第二，决定国有股份的参股和控股问题；第三，对股份企业的生产发展基会、奖励基金、福利基金的大体比例及股息、红利的分配，作出有弹性的原则规定；第四，对股份企业的重大经营决策和实施过程进行必要的协调和指导，并创造有利的外部经营氛围。
二、国有资产管理体制改革的实施步骤
鉴于当前大多数国有企业已进入第二轮承包、国有企业资产不清以及缺少国有资产中间性经营组织等实际情况，国有资产管理体制的转变不可能一步到位，而只能在经济发展和深化改革过程中分阶段来组织实施。
第一阶段：改造原有厅局，创设经营公司，发展企业集团，培育产权市场，健全评估组织。
1.应当按照新的国有资产管理体制改革的目标模式，促使各省市原有的工业局（厅）及所属公司向国有资产经营公司和企业集团转型，以实现经营和管理职能上的彻底变换。相应地，现有中央各部委的职能也不要不断地转换。
2.可视需要陆续在各个经济领域创办多种国有资产经营公司（含投资公司、控股公司等），使它们逐渐代表国有资产管理部门来负责增量国有资产的投入和存量国有资产的产权经营。
3.继续大力发展企业集团，从内外部环境采取有效措施，改变“十个集团九个空”的局面，推动企业集团真正成为整个国有资产管理系统中的一个中介层次。在此基础上，有些企业集团也可以进一步改组成资产经营性质的公司。
4.要广泛拓展产权市场，完善产权市场的管理法规和组织机构，通过国有企业的兼并、拍卖、转包和证券交易等，促使各地区的国有资产在不断流动中实现合理配置和高效运营。
5.必须尽快建立一批国有资产评估公司和财务会计审计咨询公司，培养有关专业人员，并逐步展开全面的清产核资，以适应庞大的国有资产管理和流动的紧迫需要。
第二阶段制定法规制度，完成配套改革，健全管理网络，启用新型机制，实现目标模式。
1.全面制定有关国有资产管理的法规和制度，实行以法治产。在国家正式颁布合乎新模式的国有资产管理条例和法规之后，各省市应结合实际制定若干地方性法规和制度，建立和完善从产权的登记、界定和转让，到资产的使用、收益和评估等一整套国有资产产权管理和经营的法规体系和制度体系，为全面实现国有资产管理新体制莫定法律制度基础。
2.基本完成财税体制、投资体制、计划体制、价格体制等方面的配套改革，大体理顺国有资产管理与财税管理、投资管理、计划管理和价格管理的关系，为全面实现国有资产管理新体制创造宏观调控大环境。
3.在协调好国有资产管理局与财政部门、税务部门、计委、物价部门和银行相互关系的前提下，健全国有资产管理网络，做到国有资产管理局、国有资产经营公司和分公司、国有企业集团和国有企业各司其职，多样化分层管理，为全面实现国有资产管理新体制提供内部组织保证。
4.建立社会主义的垄断竞争市场，启用“以市场调节为基础，以国家调节为主导”的新型调节机制或运行机制，做到资产使用自主化、资产经营市场化、资产调控一体化、资产配置合理化，为全面实现国有资产管理新体制构建经济运行机制。
5.一旦做到上述四点，就初步实现了国有资产管理体制改革的目标模式，使社会主义国有资产管理系统呈现出开放性、竞争性、高效性和有序性的特点，并在实践中不断巩固和完善。
三、国有资产管理体制改革的配套措施
实现国有资产管理体制两阶段的改革是一项复杂的系统工程，因而有必要创造一系列条件，采取多方面的配套措施。其中有以下四点至关重要：
第一，要改革财税体制，理顺国有资产管理与财税管理的关系。按照新的目标模式，国有资产管理部门不应隶属于财政部门，而应完全独立化，直接隶属于中央政府。目前国有资产管理局隶属于财政部门的归口管理的做法只能是暂时的过渡措施。配套改革财政体制的方向是建立复式预算，即把生产建设预算与国家日常经费开支（非生产建设性开支）分开，分别由国有资产管理部门和财政部门充当执行主体。配套改革税收体制的方向是推行“利税分流”制，即税务部门凭借行政权向国有企业征税，国有资产管理部门凭借所有权向国有企业收取一定比例的税后利润。此外，为了理顺财政部门与国有资产管理部门的职责关系，财政部门应保留预算收支、财务会计制度管理工作，而将其他与国有资产保值增值相关的业务和人员划归到国有资产管理部门。
第二，要改革投资体制，理顺国有资产管理与计划管理的关系。旧体制的特点是：“财政管收、计划管投、银行管贷”，投资主体不明确，投资决策不科学，投资效益不高。为了从根本上纠正这种脱节现象和不良后果，国有资产投资体制的改革方向，就是建立以国有资产部门为主的投资管理体系。具体来说，国有资产投资的主体为国有资产经营管理组织（包括国有资产的经营公司、产业集团、金融财团和企业等），计划部门负责所在地区的宏观投资计划的制定，并对关系到国计民生的重大投资项目实行参与管理或协商管理，银行部门依据宏观投资
计划和经济效益原则自主地作出投资贷款决策。诚然，国有资产经营管理系统内部还须区分资厂经营公司、产业集团、金融财团和企业等不同类别的投资主体，区分以盈利为目的投资与不以盈利为目的投资（诸如基础设施、公益事业之类）等不同目的的投资类型。可是不管怎样，国有资产经营管理系统内部必须实行投资活动责任目标制，具体包括资产收益责任目标、投资经营责任目标、投资回收责任目标和投资风险责任目标。
第三，要改革价格体制，理顺价格体系。在现行不合理的价格体制下，包括国有企业产品在内的整个价格体系混乱，价格信号失真，价格机制扭曲，无法真正评价国有企业的盈亏和展开公平竞争。因此，配合国有资产管理体制的改革，首先就要通过逐步放开和调整产品价格，使价格体系较为合理，价格体制较为健全，从而有利于协调国有资产所有者与经营者以及经营者之间的利益关系；其次，要通过逐步放开和调整资产价格，使产权交易市场更加扩大和完善，推进产权制度的变革。
第四，要改革企业体制，理顺企业内部关系。国有企业外部经营条件和环境再好，如果内部各项机制不成熟，最终也无法做到资产运营高效化。因此，配套国有资产体制的改革，必须转变内部机制，加强内部管理，其中包括建立企业管理委员会，理顺企业内部各个组织机构及其职责关系建立企业内部劳动市场，优化劳动组合，改革分配办法，理顺各类人员的劳动报酬关系；建立和健全定额管理、质量管理和经济核算制，理顺各类人员的劳动责任和权利关系等等。
（原载《经济研究参考》1992年第3期）