叶正欣[1]**
国有企业改革及国有资产管理是世界各国在经济体制改革中遇到的热点和难点问题。国有资产管理体制是我国经济体制的重要组成部分，是国有企业改革不断取得突破的重要保障，也是我国建立社会主义市场经济体制的重要内容之一。党的十四届三中全会以来, 我国积极推进社会主义市场经济趋向的改革，不断探索国有企业改革的有效途径。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和国有企业改革的深化，在当时特定的历史条件下，国有资产管理体制存在的诸多弊端日益突出地显露出来。为此，党的十六大报告指出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
我国国有资产管理自20世纪八十年代以来，一直是理论界重点关注的问题。针对国有资产管理体系的构建，不少经济学家都有研究，但程恩富教授的研究独具特色，符合中国经济的情况。程恩富教授一直坚持公有制为主体的社会主义方向的国有资产管理体制的构建原则，国有企业能否搞好，关键不是不断加入中外私人资本成份的产权改革，而是建立科学有效的产权和经营的管理体制与机制。本文以有关文献资料为依据，着重探索程恩富教授在我国国有资产管理体制构建方面所做的一些重要工作，同时考察了他“一府两系、三层分立、分类管理”国有资产管理新体制理论提出的背景、理论的形成过程以及理论的贡献等方面的内容。
在建国后期到1978年以前，我国对国有资产的管理是与国家对整个国民经济的管理紧密结合成一个整体进行的。具体表现为行政管理权淹没和取代资产管理权，行政隶属关系取代产权关系，形成一种政资不分、政企不分、封闭性的国有资产管理体系。这种国有资产管理体制是由传统的计划经济体制决定的，我国的国有资产主要是通过中央各部的“条条”和各级地方政权的“块块”分别加以管理的。当时国有资产管理体制的主要特征是：第一，政资不分，无人负责。中央及各级地方政府对国有企业都具有双重身份，既是企业资产的所有者，又是社会经济的管理者。在这种体制下，政府众多部门对国有企业实行直接行政干预而不承担经济责任。第二，两权不分，国有国营。现代企业制度要求所有权和经营权分离，而传统国有企业都是将国有资产所有权与经营权两权合一。理论上把国有资产的国家所有与国家直接经营相混同，国有企业成为“国营企业”，形成了国有企业所有权与经营权高度统一的特征。同时，国有资产所有权与行政权合一，并依附于行政系统 。国有企业的决策机制和经济地位行政化，国有企业成为政府主管部门的行政附属物。第三，国资管理，中央集权。国有资产管理权限高度集中于中央政府和地方政府，国有企业缺乏积极性和灵活性。第四，中央各部，“五龙治水”。在中央政府层次，则是各个部门“五龙治水”，讲权力人人有份，问责任无人负责。正是这种体制导致了国有资产所有权虚置、多头管理、无人负责等弊端，这在客观上要求对国有资产、管理体制进行改革和完善。因此，在对高度集权的计划经济体制进行改革、建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有资产管理体制改革就是其重要组成部分。同时国有资产管理体制改革的顺利推进，也必然对整个经济体制改革起着重要的推动作用。
改革开放以后，我国国有企业改革经历了放权让利、承包经营责任制、建立现代企业制度等阶段。我国国有资产管理体制改革按照处理政企关系、政资关系和资企关系的顺序，由浅入深的展开，不断深化。经历了建立国有资产管理局、国有企业财产监管体系、实行授权经营模式，撤并国有资产管理局成立国有资产监督管理委员会等阶段。国有资产管理体制的每一次改革都有力地促进了国有企业的改革，促进了国有企业的发展，加强了国有企业建立现代企业制度的力度。同时，国有资产管理体制改革的深化，也要求国有企业加快改革的步伐，早日建立起现代企业制度。在党的十六大之前，国有资产管理体制虽几经改革，但始终存在着许多弊端。主要表现为：没有专门的国有资产管理机构；管资产、管人和管事相分离；权力、义务和责任相脱节；出资人不到位和“内部人控制”现象严重；政资不分和政企不分；地方政府在国资管理中的积极性没有充分发挥等。
研究相关文献资料，我们发现自从1988年我国国有资产管理局的建立，直到1993年开始探索建立现代企业制度，程恩富教授就开始关注和研究我国国有资产管理体制改革理论。党的十六大把改革国有资产管理体制确定为深化经济集体制改革的一项重大任务，标志着我国进入了深化国有资产管理体制改革推动国有企业改革和发展的新阶段。程恩富教授“一府两系、三层分立、分类管理”国有资产管理新体制的理论就是在这样的背景下提出的。
(一)“一府两系”思想的提出
1992年程恩富教授在《工业国有资产管理体制的改革模式》一文中，提出新的国有资产管理体制原则上应实行“一级所有、一府两系、分层管理”的新模式，第一次系统阐述了“一府两系”的思想，程教授认为，与资产一级所有相适应, 中央政府设置一个国家国有资产管理局( 或部)，集中行使国有资产终极所有者的管理职能, 中央政府各个经济管理部门只从计划、外贸、价格、收入等不同侧面行使宏观调控职能, 无权直接指挥国有企业。这样, 一个政府( 从中央政府到地方政府) 均有两个经济系统: 一是国有资产管理系统, 二是社会经济调控系统。前者主要与所有权相联系, 后者主要与行政权相联系。二者构成广义的国家宏观经济管理和调控系统。
(二)“三层次管理机构”思想的提出
1998年程恩富教授在《国有资产管理机构及其职能研究》、《我国国有控股公司的组建与国有资产重组》等文章中，系统论述了“三层次管理机构”的思想。程教授认为，依据市场经济原则、国内外已有的经验教训以及我国的基本国情，我国国有资产管理机构可设置形成三大层次，即在以全国人大作为国有资产的立法和最终监管的同时，要建立“三层次”的有中国特色的国有资产管理和运营模式。具体地说，第一层次为政府层次。在将政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的前提下，中央和地方分别设立专职的国有资产管理监督机构，即国有资产管理委员会，并且实现一级所有，分级管理的体制。第二层次为中间层次。在国有资产出资管理和国有资产经营管理分开的条件下，政府将国有资产经营权以授权或委托方式组建国有控股公司。国有控股公司作为国有资产行政管理机构和企业之间的中介，以国有资产的产权为经营对象，以资本积累为核心目标，将成为新的国有资产管理体系的资本（股权）管理中心和企业发展战略规划中心，从而确保国有资产的保值增值。第三层次为企业层次。在国有资产出资者产权与法人产权分开的条件下，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体和独立法人。
（三）“一府两系、三层分立、分类管理”国有资产管理新体制理论的形成
2003年程恩富教授等在《建立“一府两系、三层分立、分类管理”的国有资产管理新体制》一文中，系统阐述了程恩富教授国有资产管理新体制的理论。程恩富教授从国有资产管理新体制构建的意义、理论前提、管理机构、职能和任务以及与其他政府部门的关系等方面，提出构建“一府两系、三层分立、分类管理”的国有资产管理新体制。这一新体制的提出，对于深化改革国有资产管理体制具有重要的理论与现实意义。
(一)阐述了国有资产管理新体制构建的意义
程恩富教授在提出“一府两系、三层分立、分类管理”国有资产管理体制构想时，强调要真正深化经济体制改革，就必须突出国有资产管理系统和体制的重塑。同时，程教授指出国有资产管理新体制构建的意义在于：一是有利于国有企业练好“内功”，为增大资产经营效益奠定微观机制基础。只有通过上下结合的国有资产管理体制的彻底改革，才能真正扭转企业“内功”滞后的现象，推动国有企业在自觉增强自身素质的基础上逐步提高微观资产经营效益，进而为实行市场调节和国家调节创造良好的企业氛围。二是有利于国家职能的合理转换和经济调控的科学化，为增大资产经营效益奠定宏观机制基础。只有对原有的国有资产管理体制进行认真的改革，才能完全实现国家职能的转换，并在健全宏观经济调控机制的基础上，不断提高整个国有资产的经营效益。三是有利于现代市场体系和市场组织的构建，为增大资产经营效益奠定市场机制的基础。要真正构建一个层次合理、内外开放、机制完备的社会主义市场体系和市场组织，就必须加快国有资产管理体制的改革，从而在日益完善市场调节机制的基础上切实提高资产经营效益。
(二)确立了国有资产管理新体制构建的理论前提
程恩富教授认为，传统的国有资产管理体制是建立在计划产品经济基础之上的，其理论前提就是排斥市场机制的计划产品经济观念，并据此形成“四化”：一是主张行政化，即政企合一，以行政手段为主进行资产管理；二是主张多头化，即以多个行政部门共同管理资产；三是主张实物化，即以实物形态为主实行使用价值的资产管理；四是主张单一化，即以封闭、单一的产权结构管理资产。而新型的国有资产产权管理体制应当建立在国家主导型的市场经济基础之上，其理论前提是要确立有国家调节的市场经济观念，并据此形成新的“四化”：一是强调经济化，即政企分开、政资分开，以经济手段为主进行资产管理；二是强调系统化，即以“一府两系、三层分立、分类管理”的系统管理资产；三是强调价值化，即以价值形态为主实行商品化的资产管理；四是强调复合化，即以开放、复合的产权结构管理资产。程教授指出，这样的国有资产管理体制既不是科尔奈所说的“父爱主义”，过分包办、也不是当前有些企业和部门所推行的“后娘主义”，一卖了之，主要倚赖非公有制。
（三）“一府两系”思想否定了当时理论界存在争论的两种观点
程恩富教授“一府两系”思想的提出，否定了当时理论界存在争论的两种观点。一种观点认为应推行国有资产股份化, 并分别将股份划归中央、地方和部门所有, 使资产所有权条块化和分散化。“一府两系”的观点避免了各地区、各部门掌握众多的国有资产的终极所有权, 势必导致国有资产的配置和运营首先服从于本地区和本部门的局部利益, 进而形成新的条块分割, 妨碍社会主义统一市场网络的完善。另一种思路认为, 为了彻底摆脱行政干涉, 实行政企分开, 国有资产管理机构不能隶属于中央及各级地方政府,而必须直属于全国人大及各级地方人大。这种思路的缺点在于, 在当时新的体制转换条件下, 人大根本承担不起这项艰巨的任务；而在未来健全的经济政治体制下, 只要依法办事, 国有资产管理机构隶属于各级政府, 也同样能够在国家的宏观经济调控权与国有资产所有权这“ 两权分离” 的前提下, 顺利地履行自己的职责。
2012年两会期间，程恩富针对政府工作长期难以克服的弊端，书面建言在各级人大建立国有资产监督委员会以加强立法和督察，而政府每年须向人大会专题报告当年国有资产经营管理状况，并与财政预算决算、发展规划一起，进行全体人大代表的投票表决。
(四)“三层分立”的架构理顺了三种关系
程恩富教授提出的在以全国人大作为国有资产的立法和最终监管的同时，建立“三层次”的有中国特色的国有资产管理和运营模式。在上述“三层次”模式中，处于国有资产管理体制第一层的是国资委，作为国务院和各级地方政府的特设机构，代表国家履行出资人职责，其主要职责为贯彻执行国有资产管理政策，并对下一级的国有资产经营公司实行监督和考核。处于第二层的是国有资产经营公司，主要从事资本运作，从价值形态上管理国有资产，它接受国资委的委托和领导，依据其在在企业中的国有股权，行驶法人财产权利，不再具有政府的地位，对国有企业的经营是通过资产纽带进行的，而不是通过行政命令。处于第三层的是由国有资产经营公司控股或参股的从事具体生产经营活动的企业。
程恩富教授提出的“三层分立”的国有资产管理体制，是按照权政分开、政企分开、投资与经营分开的思路构建的，将资产统一所有者的权利与资产管理、监督职责分开，将资本经营行为与法人经营行为分开，明确界定和规范了各层次主体的权责利。这种国有资产管理新体制的重要改进表现在:第一，国资委的建立，负责国有资产的监管，保证同政府的职能不错位，从组织上解决了政资分开的问题，克服了过去“五龙治水”的弊端；第二，国有控股公司的建立，将国有资产的监管与经营分开，确保按市场化、企业化的原则对国有资产运营管理，保证出资人既不缺位也不越位；第三，实体企业的建立的重点在于落实企业法人财产权，保证企业独立地进行生产经营。在上述“三层分立”的管理体制中，从财产关系看理顺了以下三种关系：一是委托与代理关系，即国有资产所有者委托政府机构对统一所有的国有资产实行分别监管；二是授权和经营关系，即国有资本的监管者把资本经营权授予经营主体；三是资本经营与生产经营关系，即在资本经营主体与企业法人财产主体运作中所体现的。这种“分层运营”体系在保证“国有资产管理委员会”代表国家真正履行国有资产出资人职责的前提下，不直接干涉国有企业的具体经营活动，为提高国有企业的运行效率奠定了制度基础。
(五)明确提出了“分类管理”的国有资产管理思路
程恩富教授提出构建的“一府两系、三层分立、分类管理”国有资产管理新体制，明确提出了“分类管理”的国有资产管理思路。他不仅强调要建立分类监管的国有资产管理体系，而且认为“分类管理”是国有资产管理体新制的基本前提。从“分类管理”体系具体设计要求而言，国有资产可以分为经营性国有资产和非经营性国有资产，而经营性国有资产又可以按照功能不同，分为服务于社会目标和经济效率目标两类企业。其中，服务于社会目标的国有企业主要集中于国家安全领域、公共品领域、国家自然垄断领域和国民经济支柱以及主导产业；服务于经济效率目标的国有企业主要集中于竞争性领域，如一般工商业领域。所谓“分类管理”就是针对国有资产的不同类型和目标进行分类管理，采用不同的法律和管理制度。有关部门应对这两类国有企业分别立法，国资委也应该按不同的方式并建立不同的管理制度分别监管。
（六）系统论述了国有资产产权管理部门与政府其他经济管理部门的关系
程恩富教授认为，政府具有一般社会经济行政管理职能与国有资产所有者管理职能，这双重职能的合理实现，应体现在“一府两系、三层分立、分类管理、全面协调”的体制和模式之中。一个政府（从中央政府，省、自治区和直辖市政府，到市和县政府）均有两个系统：一是国有资产管理系统，主要与所有权相联系；二是社会经济调控系统，主要与行政权相联系。二者构成广义的国家宏观经济管理和调控系统。国有资产管理部门主要应同下列部门搞好分类管理和全面协调的关系。
1、与财政部门的关系。通过建立复式预算，把生产建设预算与国家日常经费开支（非生产建设性支出）分开，分别由国有资产管理部门和财政部门充当执行主体。
2、与税务部门的关系。推行“利税分流”，税务部门凭借行政权向经营国有资产的经济组织征税，国有资产管理部门凭借资产所有权对经营国有资产的经济组织实行税后利润管理。
3、与计划部门的关系。国有资产的投资主体和最终决策主体应是国有资产管理系统中的各类经济组织，计划部门负责所辖地区的投资计划的综合规划，并对关系到国计民生的较大投资项目实行参与管理或协商管理。
4、与银行部门的关系。银行系统依据国家投资规划、产业政策和效益原则，自主地作出投资贷款决策，与国有资产投资主体保持独立自主和互惠互利的关系。
5、与特殊产业部门的关系。对于具有自然垄断技术经济特征的行业或特殊行业的国有企业，如铁路、航空、邮电、电力、烟草、银行和军工等，国有资产管理部门通过授权方式，将资产所有者大部分行政管理职能直接委托给相应的政府主管部门行使，并明确责任，加强监督管理。这些部门的行政权、行业管理职能与所有者管理是基本合一的。
6、与其他政府经济管理部门的关系。经贸、内贸、外贸、劳动、经委、统计、审计、监察、司法、工商行政等政府部门，是从不同的侧面对包括国有资产经营在内的全社会经济活动进行行政管理和政策协调，但无权直接干涉和指挥国有企业。国有资产管理部门应与这些机构保持全面协作的关系，并取得它们的支持。
7、与现存某些行业竞争性较强的政府经济管理部门的关系。这些部门在逐步适应市场经济和精减政府机构过程中要向单纯行业管理转型，甚至变为行业协会组织。在这之前，国有资产管理部门要采取过渡措施，并积极促进这类经济主管专业部门的职能转换。
（七）明确指出了深化国有资产管理体制改革的首要任务
十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用，发展混合所有制经济”，一时间社会上产生许多错误的舆论，不少人认为把国有企业卖掉了，中国就有希望了。为此，程恩富教授在各种场合多次鲜明地指出，在全面深化改革的背景下，深化国有资产管理体制的改革的首要任务绝不是国有企业私有化，而是要做强做优国有企业。他甚至举例指出，国有企业虽然发生了像中石油案那样的腐败问题，我们要举一反三，加快改革、加强监督，管住、管好就是了，不能被一些负面舆论绑架，认为国有企业必然就是一种不好的体制，出路只有去国有企业化、搞私有化，这是不对的。其实，早在2004年程恩富教授就撰文指出，国有企业改革不要神化“私有产权作用”，同年5月在中央政治局第13次集体学习会上他讲解时还特别批评了“不少地方大卖国有企业”的做法。目前，我国在轻工、化工、医药、机械和电子等21个国民经济最重要的行业中，跨国公司的子公司已占据国内1/3以上的市场份额，部分行业接近半壁江山，在产业中拥有绝对的控制权。程恩富教授认为，无论是国企还是民企，他们所面对的最大利益者和最大的垄断者是外资企业。所以，新一轮改革的首要任务就是要改变这种局面，落实习近平总书记提出的“做强做优做大国有企业”，而绝不是国有企业的私有股份化。
十六大以来，我国国有资产管理体制改革取得了重要进展。主要表现为:新的国有资产监管机构初步建立；国有资产监管法规体系进一步完善；建立了国有资产经营责任业绩考核等管理制度。“一府两系、三层分立、分类管理”新国有资产管理体制充分体现了“三个分离”的原则，即在政府机构的设置上，必须使政府代理国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离；在国有资产的监管和运营方面，必须实行政企分离，确保监管与运营相分离；在国有资产运营中，必须实行资本经营和生产经营相分离。程恩富教授提出的这样的一种新的改革思路具有以下优点：第一，体现了市场经济基本规则与国有资产有序管理相结合的精神；第二，体现了“政法分开”（行政管理与立法管理分开）的精神；第三，体现了“政资分开”（行政管理与资产管理分开）的精神；第四，体现了“一府两系”（宏观调控与资产管理分开）的精神；第五，体现了所有权管理与行业管理分开的精神；第六，体现了产权经营管理多层次和多类别的精神；第七，体现了精减政府机构和人员的精神。所以，这种新体制不仅具有独创性，而且也是科学合理有效的。
最后，如果我们纵观程恩富教授对国有资产管理机制的研究，显然，他不仅较早提出了“一府两系、三层分立、分类管理”新国有资产管理体制，而且一直反对国有企业退出盈利的所谓竞争性领域，反对国有企业负责人薪金过高，反对不让国有企业灵活上缴利润。特别是十八届三中全会以来，针对社会上不少人借“混合所有制改革”之名，行“私有化”之实，他明确指出要重点发展公有资本和国有资本控股的混合所有制，深化国有资产管理体制改革的首要任务绝不是国有企业私有化，而是要做强做优国有企业；针对不少人没有认清国有资产和国家所有制的人民性，又主张把国有企业的部分利润适当发给全体人民，以回应西化派的攻击和部分群众的不满。简言之，程恩富关于国有资产管理体制和国有企业改革发展的思想，既有定型的一面，又有不断发展的一面。
**叶正欣（1968.9—），上海金融学院国际经贸学院副教授、经济学博士，主要研究方向：国际贸易、国际投资和国际企业管理。